原标题：中国城市发展建设的得与失

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导读

改革开放四十年来，出现了全球经济增长史上令人瞩目的 中国奇迹

在改革开放第一个四十年，通过自下而上的探索与自上而下的布局，中国城市经济社会建设发展逐步形成特有的全面发展模式—— 工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化五化协同，不论城市发展模式如何创新，都没有跳出这一战略模式。在整个发展过程中，从单个城市建设发展的角度而言，既拥有诸多成熟的经验，也面临着诸多问题，为新一轮城市建设发展提供了前车之鉴。

一 、改革开放的四十年发展模式

从国家战略以及发展模式上研究中国、区域的增长与发展，过去改革开放第一个四十年的发展战略及其发展模式，对于很多 第二世界、第三世界的城市在未来相当长的一段时间内还是非常适用的，但对于 第一世界的城市而言，需要率先审时度势、因地制宜、系统转换和创新迭代。

从发展战略而言，在过去第一个改革开放四十年，中国及其主要城市取得快速的经济增长以及社会的巨大发展，在某种意义上是取决于 一个中心、两个基本点基本国策条件下的 五化协同。如今 一个中心、两个基本点的涵义，是指人类经济增长史上没有一个国家或民族，除了改革开放以来的中国，是在一个极其落后的初始条件下，凭借强大的组织动员能力，通过将自身的勤劳、智慧、简朴等全部投入到高度紧张的生产建设之中，倾国之力加强经济建设，从而实现了改革、稳定与发展的协调。中国以往的飞速发展是这 五化协同发展红利的叠加，哪个城市率先重视并协同推进五化，哪个城市就能得到更好的改革、创新、开放与发展。

在 五化协同的组织发展模式之中，工业化视为生产力跃升、信息化视为成本降低、城镇化视为消费升级、市场化视为激发民间活力、国际化视为走向全面开放。目前，中国头部城市进入后工业时代、主体进入工业化后期，尾部处于工业化初中期，而从制造大国到制造强国、从产业大国再到产业强国还有相当长的时间和距离。

中国的城市信息化，是指借助互联网经济弯道超车，从改变消费模式入手即发展消费互联网，加快改变生活方式即发展社交互联网，进而改变生产方式即发展工业互联网，最终改变治理方式即发展数字大脑等。中国的城镇化，逐步从钢筋混凝土到城市公共服务，从产城融合到科产城融合，为国民经济发展提供了庞大的内需。尽管中国的市场化改革备受诟病，但逐步在全社会资源配置中发挥着基础作用，为改革开放进程的不断延伸创造了条件。中国的国际化，逐步历经商品国际化、资本国际化、生产国际化、金融国际化，从商品输出、资本输出、产能输出到模式输出、技术输出、文化输出。

二、四十年来的发展经验及其共识

很多城市发展受大环境、大周期影响，大环境、大周期好，其经济发展形势就好；一旦大环境不好，其经济形势随之不好。但也有一些城市能够超周期、超环境，实现异军突起，总结其发展经验，一般都是做好了如下十个结合、处理好了如下十大关系，同时告诉我们在新的历史发展时期更应该相信什么、坚持什么、践行什么。

解放思想与实事求是相结合，处理好仰望星空与脚踏实际的关系。中国改革开放四十余年完成了很多国家或地区几百年的发展任务，从第一个十年的农村改革与城市开放、到第二个十年的市场化改革（企业改制、国企改革、金融改革、房地产改革等）、到第三个十年的制造业走向世界（中国入世后的工业经济、园区经济、外向经济）、再到第四个十年的五化协同，这不仅是 因为相信所以看见，还是 因为看见而更加相信。很多发达地区之所以能够迅速崛起，因为在每个战略机遇期、历史节点上，通过解放思想与实事求是相结合，把准了向、卡上了位、踩到了点，进而实现新的发展和超越。

市场机制与政府作用相结合，处理好无形的手和有形的手两者关系。将计划与市场、共有与私有、效率与公平有机结合，与其说是中国改革开放的成功经验，不如说是中国发达地区形成的发展经验。很多城市在推动地方经济发展过程中，更依赖市场资源配置的效率与民营经济的活力，但同样需要 有所为有所不为的政府调控以解决市场失灵及培育市场。很多市场经济发达的城市或地区，其政府服务水平、营商环境也处于全国前列；越是经济欠发达的城市或地区，其政府服务水平、营商环境以及居民满意度越低。

深化改革与扩大开放相结合，处理好破旧立新与兼容并包的关系。改革的核心是打破既定格局，让创造财富的新动能快速成长放大，以新的驱动力产生新的能量，带动增长与发展；开放就是敞开心扉与高手过招，兼收并蓄他人最优秀的东西，让自己更强大。从目前看来，发展最快的地区往往都体制机制改革活跃、开放创新发展充足的地区，越改革越促进开放，越开放越倒逼改革。当前深化 改革，需要自上而下与自下而上相结合；扩大 开放，就是要加强高端链接与高端辐射。以开放倒逼改革、以改革促进开放，进而推动创新发展，形成开放式创新发展格局。

城市发展与经济发展相结合，处理好城市形态与产业结构的关系。核心是通过城市经营，促进城市功能、产业功能与创新功能耦合发展，促进城市空间、产业空间与创新空间有机结合，促进城市形态、产业结构、城市形象协同进阶，促进城市更新与产业更新有机结合，促进城市经营与产业组织协同发展，促进产业生态与创新生态相结合。

资源禀赋与人择优势相结合，处理好长板优势与短板瓶颈的关系。伴随传统经济地理到新经济地理，依靠资源禀赋的比较优势逐步让位于无中生有的人择优势。一般而言，发展较快的区域往往不是善于弥补短板的地方，而是找到自身区域个性，把自身的长板拉长或者将优势无限地放大，进而抓住更大机会、搭建更高平台、配置更多资源，最终通过发展解决或转移问题和矛盾、弥补短板、突破瓶颈。 临渊慕鱼不如退而结网，这个 网就是因地制宜、支撑跨越式发展的区域个性，越编越大、越织越宽、越结越紧、越走越远。

增量提升与存量培育相结合，处理好增长空间与发展时间的关系。增量培育与存量提升之间的关系，不仅体现在发展路径上的承前启后，这并非完全无中生有，而是先从产业化到创新创业，再从创新创业到产业化；还体现在体制外增量培育带动体制内存量提升；有些时候还体现在 用空间换时间。主要是借助具有市场潜力大、产业规模大、带动系数高、利税效益高的平台企业、龙头企业或产业集群等发展，满足一般的增长要求，腾出时间、精力，投入人、财、物培育新兴企业和新兴产业。

要素量变与创新质变相结合，处理好经济增长与经济发展的关系。要素量变与创新质变本质上是如何在工业经济到创新经济条件下，处理好要素驱动与创新驱动的关系。在培育发展战略新兴产业过程中，要打破要素驱动、投资驱动发展阶段 人跟着要素走、人跟着投资走的机制，加快形成 技术跟着人走、资本跟着人走机制，确立以人为本的创新驱动发展机制，形成以创新创业人才为核心的资源配置机制、激励机制、体制机制创新及文化氛围环境。工业经济与创新经济的关系，需要进一步注重工业与服务业的融合、实体经济与虚拟经济的融合、物理空间的创新与虚拟空间的创新。

短期动力与长效活力相结合，处理好外生增长与内生发展的关系。一般而言，短效动力往往是围绕传统产业、传统业态的招商引资，长效活力是针对新兴产业、新兴业态的创业创新，前者代表了外生增长、存量提升，后者体现了内生增长、增量培育。很多时候，一些地区、部门或机构，都将这两者的关系看成是此消彼长的关系，但在经济活跃地区往往是两者相互结合、互为促进、互为补充，而不是顾此失彼。

大众创业与自主创新相结合，处理好产业变大与科技图强的关系。要相信企业家而不是科学家，相信创业带动创新而不是创新带动创业，相信产业企业的创新而不是高校院所的科研。要将创新经济与开放经济相结合，从工业经济转向创新经济，抢占新一轮产业技术革命制高点、主动权、主导权；从外向型经济转向开放型经济，加快在全球范围配置资源、创造财富、分配财富。

内需扩容与外部需求相结合，处理好消费驱动与外需带动的关系。一般而言，内需主要靠城市化推动，外需主要口出口贸易拉动。只有在国际市场上赚到了钱，才有更多城市化的资本，政府才有充分的地方财力以城市化建设带动经济社会发展；只有生产效率提高，才有更大的城市消费能力，居民才能有足够的购买力。

三、主要不足和问题

不论发达城市还是欠发达城市，在城市发展理念上、方向上、战略上、路径上、组织上、行动上、政策上等都存在方方面面的问题。以下是比较典型的十种具体表现。

想象力不够，视野成为障碍、经验成为包袱。除却计划经济时代的制造业基地，很多城市尤其是一些率先在改革开放前三十年获得长足发育与发展的制造业城市，在工业经济向创新经济转型过程中，要么失去了激情，要么是上一轮的发展经验成为新一轮的发展包袱。正是因为过于务实、过于现实、过于世故而失去了想象力，城市的发展观念难以领先、发展愿景难以超前，进而导致在新一轮发展中先后被赶超。

感知度不够，战胜了对手、输掉了时代。目前的机会基本来自于全球化、城市化和科技革命与产业变革。新一轮全球化已从制造业全球化、服务业全球化到了创新全球化，新一轮城市化已经不再是钢筋混凝土，新一轮科技革命与产业变革彻底颠覆了工业经济、现代服务业的经营业态与经济形态。但是，很多城市依然局限在短浅的目光，继续路径依赖，尽管在传统产业格局、行业赛道上战胜了行业对手，但贻误了战略机遇、重大机遇、全新机遇，在新一轮全球化、新一轮都市化、新兴产业培育等方面徘徊不前， 捡了芝麻丢了西瓜。

自控力不足，机会主义多，长期主义少。一个城市的快速发展取决于能否抓到特定的历史机遇，但这种机遇不能是 短平快的机会，也不是一届一个战略、一天一个花样，而是要保证城市发展的战略定力，即 一张蓝图绘到底。机会主义并不是不可以抓，但不能过度依赖机会主义，核心是坚持长期主义，在长期发展过程中实现健康、稳健、高水平的可持续发展。

行动力不够，起大早赶晚集、形式对形式。有很多城市，国内的每一次号召，国际上的每一波机遇，它都能赶上 风口并提出 豪言壮语，但往往是形式主义落实形式主义、文件落实文件、会议落实会议，最终都是起大早赶个晚集。在行动力上，南方发达地区 不让干什么就不干什么，北方很多地区 让干什么就干什么，更有一些北方城市 集中精力研究如何干不成。

方位感不够，一直在跟随、从未能超越。很多城市无法实现赶超、跨越和引领，很大程度上在于战略源头上缺乏独立思考以及方位感。其城市发展战略、组织方式等，永远是追随者、跟随者的逻辑，在整个骨子里就不是 第一个吃螃蟹的战略文化，很难成为一个具有创造力的城市。

谋划感不足，战术上勤劳、战略上懒惰。很多城市自上而下，看上去很忙，其实都是在为别人打工。善于在制造业全球化时代，通过承接产业梯度转移和招商引资，做事精细、做局不足。很多勤劳、务实、低调等优点反而成了不抬头看路、黄牛拉车、闭门造车的缺点，战术上的勤奋难以掩盖战略上的懒惰。

使命感不够，温水煮青蛙、好牌打乱了。很多自然环境优越、幸福感指数高、城市生活安逸舒适，尤其是在特定发展阶段取得一定成绩的城市，很容易出现自鸣得意、安于现状、小富即安、安贫乐道以及封闭保守的特点。在温水煮青蛙的环境条件下，将一副好牌打成烂牌。很多城市最缺的不是新产业、新技术、新模式、新业态、新地标，而是新思想、新观念、新方略、新打法。

存在感不足，捧金碗要饭、唯上随大溜。任何城市都有自己的资源禀赋、区位条件、区域个性，其发展的好与不好并不在于自上而下的生产力布局与政策倾斜，而在于自身发展能否将自己的优势、长板无限地放大，将资源优势转化为产业优势、创新优势，将区域个性转化为区域硬核、区域标志。目前，很多城市仍处在 等靠要以及 捧着金饭碗要饭的阶段，唯上级文件而从命，没有找到适合自身发展的独特之路。

辨识度不高，多点开花，无重磅炸弹。很多城市一届政府提一个口号、布一个战略、划一个园区，看起来很美，实则是没有聚焦，分散资源。尤其是对于城市空间战略与空间布局而言，分而治之、各自发力，不如发挥城市主体功能区、重点产业功能区的带动作用。

首创度低，人有我有、独创没有。尤其是在政策创新上，往往都是一堆普通性的政策集成，与本地相结合具有地域针对性的有效政策较少。有些地方发展起来没有道理，有些地方发展不起来亦没道理。思想贫困、人文缺失是制约很多地方发展的顽疾，解放思想依然比解放生产力更重要。

来源：GEI新经济瞭望、北京市长城企业战略研究所

作者：徐苏涛、谢盼盼、岳博、傅萌等，编辑：傅光平

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