原标题：围垦地与两田制——萧山红山村的经验

摘要： 杭州市萧山区南阳街道红山村自解放以来，经历过萧山围垦的壮举，两田制的实施，萧山机场的征地等等一系列与土地相关的政策和事件。自1996年至今一直沿用两田制，红山村逐渐从一个世代务农的村庄演变成如今的新农村。但在历史演变的过程中，也形成了不少的问题，对红山村村民也造成了相当程度的影响，承包权的归属问题，征用土地的租金返还等等，都有值得研究的价值。

关键词：土地征用、土地分配、村集体

1 红山村概况

1.1 红山村地理位置及规模

红山村系17世纪90年代淤涨成陆，18世纪初狮子山冯氏来此开荒栖居繁衍遂成村落。山民历史较早，南宋为赭山里，属长乐乡，濒海产盐，设有盐场，村内之镇海殿建于乾隆初年（1736年），1958年新建高级社，1961年为红山大队，1984年改为红山村至今。红山村位于浙江省杭州市萧山区南阳街道，是南阳镇规模较大的行政村之一，地处镇西南，与瓜沥镇、坎山镇、红山农场为界[1]。据萧山区政府2018年统计，红山村全村区域面积3.04平方公里，村民小组20个，形成4个村干部网格对红山村四片区域进行管理，农户959户，常住人口超过3400人，外来人口超过1000人[2]。我们与红山村村长交流得知，红山村在1992年之前属于赭山社区，在1992年之后合并至南阳街道，在合并之前，村面积与村人口位居赭山社区第二。

图中标注点为红山村

1.2 红山村耕地情况

据萧山南阳网资料，红山村现有内外耕地3267亩[3]，其中有1000多亩田地来自于1955年至1992年期间对萧山区钱塘江进行围垦所得，围垦地位于下沙大江东区（先钱塘新区）离红山村距离较远，约二三十公里。

1.3 红山村经济结构

全村农业主体为小麦、油菜、晚稻等，经济作物有黄豆、蔬菜、苗木等。而根据我们实地考察，我们发现，村中的农业用地绝大部分用于种植苗木。对村中农户进行访谈，了解到其原因是中国花木城的产业外溢，中国花木城相对距离杭州市中心较近，土地成本过高，而红山村有大量可用廉价耕地。因此，中国花木城为了缩减成本，同时红山村附近村民也发现商机，开始承包土地进行苗木的种植，该承包方式主要是以农户个人为单位进行租赁。对某承包土地进行林木种植的承包户（新干人）进行访问时，对方表示在当地租了十多亩土地，每亩种植苗木可以卖出10000元人民币左右，每年共缴纳一到两万的租金。

图中标注点为浙江中华花木城

在第二产业和第三产业方面，2007年统计工业总产值5.58亿元[1]。红山村工业企业有29家，其中直报企业6家，产品有造纸、彩瓦、绣花、五金机械、针织内衣、雨伞、化纤、卫浴等门类。红山村中有较多外村人员在附近的工厂工作而短期生活在红山村中，我们在实地考察的过程中还发现，村中有成员将农村的闲置房改造为了可供大量外村人员居住的楼房（一层四户，共四层）。

2 红山村的土地分配制度

2.1 萧山围垦历史

萧山围垦，系中华人民共和国建国后，经历年筑堤圈围、开发建设的钱塘江畔的新土地。萧山自1966年开展大规模围垦以来，共围滩涂50多万亩，约占萧山总面积的四分之一。

红山村也参与到了这一“人类造地史上的奇迹”中。据调查，红山村最后参与围垦结束在1992年，至此，红山村凭借人口以及劳动力分得一千多亩围垦地，即所谓“外地”。村集体在1996年两田制实施时将这一部分土地作为责任地分配给村中的劳动力。

2.2 红山村1996年之前联产承包责任制下的“均田制”土地分配制度的概况

据村长介绍，在1996年之前，分配土地就以每户人家的劳动力数量来进行平均分配，每五年进行一次土地的再分配。这种做法导致了土地的碎片化，而且在二十世纪八九十年代，由于农业附加值较低，大多数农户已经脱离了以第一产业为唯一生产手段，只有少部分年纪较大的农户仍然以第一产业为主业。再加上大江东地区的围垦地距离红山村较远，交通不便的红山村村民不愿意到那么远的地方去进行收益较少的农业种植，这就导致了大江东地区围垦地出现抛荒的现象，为了避免土地资源的浪费，大多数农户选择以生产小组为单位，将围垦地租赁给某一农户进行耕种或生产养殖等。

2.3 红山村1996年“两田制”土地分配制度的出现原因

“两田制”因为其将“均田制”下破碎化由不同农户承包的土地整合为村集体向农户租赁土地，并把土地租赁给大户的形式，提高了土地利用而在全国盛行。到2010年, “全国农垦有27个垦区全部或部分推行了‘两田制’,占农垦系统土地承包面积的80%以上”。

据实地考察，与村民、村长交流，我们发现红山村从1996年开始实施“两田制”并一直延用至今，据村长介绍，1996年中央要求全国实施“两田制”，但是我们查阅文献并没有阅读到相关内容，反而了解到中央在1997年就发布文件，要求“认真整顿‘两田制’”——八十年代中期以来，一些地方搞“两田制”，把土地分为“口粮田”和“责任田”，主要是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题。但在具体执行过程中，也出现了一些问题。有些地方搞的“两田制”实际上成了收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。中央不提倡实行“两田制”。没有实行“两田制”的地方不要再搞，己经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。而对于少数经济发达地区，农民自愿将部分“责任田”的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许。但必须明确农户对集体土地的承包权利不变，使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和平调[5]。

2.4 红山村1996年“两田制”土地分配制度的概况

两田制是一种20世纪80年代比较盛行的土地分配制度，“两田制”将所有可用土地分为口粮地和责任地，红山村分配的原则为1996年8月前出生的村集体成员能够分配到口粮地，而1996年8月后出生的人口则不进行分配，对口粮地的分配按照总人口来进行平均分配，每人分配四分地，红山村为了便于农户进行口粮地的种植，在分配口粮地时，将宅基地附近的田地首先划分给宅基地拥有者，红山村的村内土地比较充足，在完成口粮地分配后，剩余的土地作为责任地进行分配，对责任地的分配按照劳动人口（1996年8月时24岁以上的人口为劳动人口）进行平均分配；除此之外，红山村还给每一位1996年8月前出生的成员0.5分自留地，主要供村集体成员种植蔬菜等。同时，自留地在2006年没有取消农业税之前是无需缴纳农业税，而四分口粮地每年需缴纳几十元的农业税，比较优质的责任地每年需缴纳一百多元的农业税与承包费。为了最大化地降低土地分配过程产生的成本，红山村成员分配到的土地质量好坏、责任地的远近则均以摇号的方式来进行随机分配。

2.5 现在的红山村土地制度的实行

在和村民进行访谈的过程中，我们了解到，下沙大江东区的围垦地在1996年分配土地时是按照责任地进行分配的，但是因为围垦地距离红山村较远，只有较少年龄相对较大的农户会前往进行农业种植。2008年到2010年左右，在大江东政府的要求下，村集体将围垦地租给了下沙大江东政府，租金为1300元/亩·年，但是村集体与农户之间并没有签订任何的协议或是合同。而且每年村集体返还给村民的租金只有70元/人，这就导致了大量以前以农业为生存手段的老人不得不放弃农业种植这条谋生方式，而转向第二产业和第三产业，但是第二产业要求高强度的工作，而第三产业需要较好的。

红山村附近的土地除因机场、红十五线以及村庄建设而被征用外，剩余的零碎的土地大多数都由农户自主转让使用权，承包给一些大户进行苗木种植。

同时，现在的红山村每年需要在内地上完成二十多亩的粮食指标承包给大户种植水稻等，并给予该农户一定的补偿措施，如降低土地使用费用、生产粮食所需要的水肥等成本费用。而国家也会以高于市场的价格收购这些粮食作为储备粮。

2.6 红山村“两田制”和家庭联产承包责任制下的比较分析

3 对红山村“两田制”土地分配制度的思考

在我们访问村长以及村民的过程中，注意到1996年实行“两田制”的原因是因为全国其他村实施了这个制度，村民及村长只关注到“两田制”“三十年不变”，甚至不知道国家曾有不支持两田制的态度，还认为中央要求地方实施“两田制”。我们认为一方面，萧山作为比较经济发达的地区，在两田制实施后的一段时间内，正值制造业迅速发展，村民更愿意投入到更加轻松，收益更丰厚的其他产业，而在第一产业上的收益只占生活的一小部分。政府也认为在完成相应的粮食指标后，大多数人的收入得到了提高，所以宣传与土地相关的政策时并没有达到足够力度。

我们在走访村民的过程中就发现有部分老人在进行雨伞的制造，围垦地的处置虽然提高了土地的整体利用效率，解放了大多数劳动力，但是对这些少部分以农业为生存手段的农户来说是十分严峻的，这些农户一生基本上都在进行农业生产，对他们的生活无疑有着巨大的影响。除此之外，我们发现，村集体将土地租赁能够获得1500元/亩·年的收益，而村集体成员则只有70元/人，村集体在这中间谋取了大量利益，我们查阅文献也发现，这种情况在20世纪80年代是“两田制”很普遍的现象，这也是为什么中央要发布禁止“两田制”实施的原因。

为了解决土地零碎化而导致的土地利用效率较低的情况，村集体租赁农户的土地，并将大面积的土地一起承包给大户本应该需要遵循法律的规范，签订合同或是协议。然而经过我们的访谈，我们发现村集体与村民之间的租赁关系并没有形成任何合同或是协议等文件，村民也不知道被租赁土地的去向，仅仅是每年获得村集体的几百元租金，虽然这有助于村庄的转型换代，但是这是牺牲少部分人利益的转型换代。夸大地说，这种做法和为了城市建设而不断征用农村土地甚至导致农村的消失。

国家一直在致力于维护农民的利益，从“两田制”的废除，到农民承包权“三十年不变”，但是我认为，这些做法都是治标不治本，“两田制”并没有错，错误的是部分执政者对于农户这些弱势群体的利益侵害，所以，无论实施什么样的土地制度，我认为，这些部分执政者还是能够找到制度的漏洞来从中获得利益。国家需要做的就是将执政的过程进行透明公开，让农户能够了解到自身每一分钱的来源，让农户来监督执政者，就算制度出现了问题，国家应当放开手，让每一个村自我进行调整，国家在其中只是一个指导者的作用，这样才能让土地制度变得更加完善，才能让中国走得更远。

4 针对红山村土地分配制度提出的建议

国家层面：国家的通知通告不应该只停留在在互联网上上传文件的形式，我们在调查过程中查阅中央的文件只能通过互联网一个手段进行查阅，像红山村中年龄较大的农户基本不使用互联网，这些群体就基本了解不到国家的相关政策，因此国家应当拓宽信息的渠道，让每一个相关群体都能够了解到具体的文件。其次，文书的颁布与真正落实到基层是有很大差异的，国家的执政者应当更多地从办公室中走出来，真正做到从民众中来到民众中去，了解每村每户正在实施的土地制度以及遇到的困难，不断总结经验，提出中国特色社会主义的土地制度。再者，国家应当对地方政务透明度下功夫，我们发现农户对于租给村集体的土地的了解情况仅限于每年返还的几百元租金而已，这就造成了村集体存在从中谋取暴利的可能性。

集体层面：村集体以及地方政府应当对中央颁布的文件有更多的关注，在实施政策之前思考这些政策是否为正确的政策，而不是仅仅因为邻村或是其他村落实施了一个制度，带来了较好的经济效果，就把这套政策原模原样、生搬硬套这项政策，村集体应该更多地以百姓的切身利益为一切出发点。其次，我们在查阅资料的过程中，发现有关红山村的资料极少，在萧山网的南阳网中甚至每年的工作报告也极为简略，当问及村长关于1996年的文件时，村长也表示资料没有整理，难以找到，村的历史政策只能靠口头叙述传承，这对信息的准确性造成了极大的影响，这对村集体的发展是不利的，正如雨果所说的：“历史是什么：是过去传到将来的回声，是将来对过去的反映。”没有历史，就不能从过去的错误中总结经验，得到发展。因此，我希望集体层面能够从现在开始，将文献资料都收集分时间、分类别进行整理存放。

个人层面：在和农户交流的过程中，我们发现农户更多的是持“多一事不如少一事”的处事原则，面对村集体侵犯利益时，大多选择另谋出路，而非与集体进行协商处理。每一位村集体成员在面对自我权利被侵犯的时候，应当学会使用法律的武器来维护自身的利益，我国是一个人民当家作主的国家，人民的利益都不保护，那又有何来社会主义一说呢？

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