原标题：今日法眼 | “街区制”改革，开放小区 拆围墙？

“街区制”改革中应当坚守的六项基本原则

2016年2月6日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。应该说，这是一份高屋建瓴的关涉我国未来一定时期内城市规划建设管理工作的纲领性文件，其按照不同层级、不同板块在三十个方面分项论述了我国城市建设规划的基本准则与改革方向。《若干意见》各板块之间的内容具有很强的关联性与体系性，而且严格遵循了依法改革的思维，是我国在城市规划建设管理的改革事项中体现依法治国思维的优秀典范。

近期，引发舆论高度关注的“街区制”改革内容就来自《若干意见》第（十六）项“优化街区路网结构”一节。原文指出：“加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用”。

上述内容公布后，由于有关媒体无视《若干意见》所承载的三十项内容的关联性、合法性与整体性，未能从法律思维的角度解读“街区制”改革的正确含义，反以突出“拆围墙”、“开放小区”等内容误导受众。

其时，恰逢最高人民法院发布关于物权法的司法《解释（一）》，由于“街区制”改革直接涉及民众的物权保护问题而引发舆论的高度关注，但最高法院的有关发言人在不了解《若干意见》整体内容的情形下未能从依法治国的思维角度对舆论意见给以正确引领，而是以“封闭住宅小区是农耕时代的产物，我们现在已经处于21世纪工业化、信息化和新型城镇化的新时代，推进现代化城市建设需要我们有新的理念和探索”之类的言论回应舆情。

一石激起千层浪！

上述各方面因素的叠加，更加强化了民众对中央在此项改革意见中是否体现了严谨性、科学性及合法性原则的疑虑。此后，各类媒体更从《若干意见》与物权法存在“抵触”或者认为其将消解物权法对物权的保护功能等各种角度影射《若干意见》的合法性。

笔者认为，必须从严格的法律思维出发正确解读《若干意见》的有关改革方向和改革内容，维护中央改革意见的严肃性和权威性。本文仅就民众所关注的“拆围墙”、“开放小区”这一新型“街区制”改革内容出发，从物权法的角度给以合理解读。

笔者认为，要正确实施中央《若干意见》的改革思路，则在未来的“街区制”改革中应当遵循下列各项基本原则。

一、必须尊重规划法制度，对“街区制”实行“未建小区新办法”，“已建小区不溯及既往”的基本原则。

我国的城乡规划分为总体规划和详细规划之分，而且详细规划中又有控制性详细规划和修建性详细规划之分。城乡规划是我国经济行政立法的重要内容，其立法权在于地方各级人大及其常委会。街区制改革在某地实施前，针对未建小区的规划建设，必须先修改现有规划，再适用于新规划小区。如此，则新街区制中的公共道路建设成本不应当再向小区业主分摊，而是应在规划中由政府统筹解决该部分建设成本。

对于已建成小区则不得一刀切式的直接实施新街区制改革。也即，新修订的城市建设规划对已建成小区不具有溯及既往的法律效力。

二、必须严格基于公共利益的需要，才能对小区道路实施公共化征收措施，从而切实贯彻依法保护小区业主合法权利的基本原则。

笔者认为，对已经建成的小区内部道路实施公共化的街区制改革，其本质是对原属于业主共有的内部道路实施征收的一种物权主体变更行为。因此，街区制改革的核心问题是对“公共利益”的正确认定。

我国宪法第十条和第十三条规定，“国家为了公共利益的需要”可以依照法律对集体土地和公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。物权法第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。可见，无论是从宪法性依据或是部门法依据来看，物权征收措施启动的前提是“为了公共利益的需要”，故准确而合理地界别“公共利益”将成为物权征收制度的核心问题。

在街区制改革中适用征收制度时必须给以小区业主合理的补偿，根据城乡规划法第五十条规定，“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。显然，对已建成小区的街区制改革中，必然涉及到前述补偿制度的适用问题。应该说，城乡规划法的立法精神与物权法的征收制度是高度一致的。

三、必须正确解读物权征收制度中“公共利益”判定的基本原则。

公共利益应包括国家利益和社会公共利益两大类。其含义是指，由国家自身或不特定的社会公众所应享有的相对于集体、个人或其他普通财产权权益而言所必须优先维护的权利状态。

对公共利益的范围不应当在泛公有制优先论的误导下而作任何不当的扩大化解释，对其判断的基本原则为：一是该利益的承受主体是否属国家自身或不特定的社会公众；二是对该利益的优先维护是否具有必须性和不可替代性；三是要考虑到在不同的部门法域下公共利益的相对性。也即，对已经建成的小区进行街区制改革前必须从上述三个方面进行充分论证，以确定是否具有此项物权征收的必要性。

笔者认为，适用物权法第四十二条时，必须按照下列诸项原则来正确判定“公共利益”：

1、受益人不能特定化，否则即不属公共利益。无论是以政府的名义或是办理公共事业的名义所确认的公共利益，如果一旦征收措施的目的性受益主体是特定的，则这些所谓的公共利益并不是宪法意义上的“公共利益”。

例如，街区制改革仅为某一单位的出行方便而导致其公共利益特质不明显的，则应当适用物权法关于地役权或民法中关于相邻关系制度的规定，而不能适用以征收为基础的街区制改革。也即，由于受益主体的特定化而致其必然不属于宪法所要保护的“公共利益”。

2、征收必须是政府为有效地履行宪法或法律所赋予的强制性职责而采取的必要措施。现实中那种超越自身宪法与法律职责而为开发商服务的征收措施不能视为维护公共利益，也不能把现实中的政府行为均视为必然代表宪法所要求的维护公共利益的职责行为。这就需要有关政府在确定街区制改革前，必须充分考量到物权法的立法价值，必须充分贯彻依法治国的执政思维，而不是以行政强制的办法推行街区制改革。

3、对公共利益的确认总体上要符合基本公平与正义的自然法原则。此项原则要求，在对比被征收主体的利益与拟优先维护的利益之间不能在价值取向上严重失衡，且除了实行征收措施外没有其他途径可替代实现。

须知，街区制改革并非“为街区而街区”的改革，其目的是为了优化土地资源利用率，提升城市道路承载效率。当这一价值与业主的物权利益、安全利益相比而明显弱化时，不得假借街区制改革而损害业主的合法物权权益。

4、公共利益具有时代的相对性。诸如一项法律权利在上世纪50年度可能是公共利益但到80年代时可能已丧失此项特征，如土地改革法的自然失效。再如当年曾为吸引外资而实施的各类内外有别的差别待遇和法律政策在入世后因其不符合WTO关于国民待遇的要求反而成为了非法利益等时代性因素。显然，公共利益具有时代性特征。

事实上，街区制改革也存在时代性和相对性，并非所有的小区在任何情形下均适合于街区制改革，在具体的城市规划立法及行政行为中，必须考虑到街区制改革的相对性与时代性因素。

四、必须遵循“规划修改”与“逐步推行”并举的基本原则。

笔者认为，如要在已经建成的小区中实施街区制则必须按照城乡规划法的规定办理。即修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照相关规定履行报批程序。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

事实上，《若干意见》已经充分考量的规划法治在未来街区制改革中的重要价值，其在（四）“依法制定城市规划”和第（五）项关于“严格依法执行规划”的两项意见中已经明确，城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。依法加强规划编制和审批管理，严格执行城乡规划法规定的原则和程序，认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。

同时，《若干意见》认为，经依法批准的城市规划，是城市建设和管理的依据，必须严格执行。进一步强化规划的强制性，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，从制度上防止随意修改规划等现象。

五、凡占有、使用和管理国有资产的单位，必须严格按照政府有关决策意见坚决实施街区制改革，且不得援引公共利益抗辩机制来对抗街区制改革。

这是因为，我国国有资产的存在价值中，必然要首先承担维护公共利益的职能，当有权决策机构认定某街区制改革中符合公共利益时，该类国有资产占有、使用和管理单位必须无条件地服从此类决策，不得适用公共利益抗辩机制来维护本单位小集体的利益，这是街区制改革中国有资产单位与以私有物权为基础建成的居民小区完全不同性质的改革承受主体。

六、严禁“破法改革”，必须坚持重大改革于法有据的基本原则

中央要求，凡是重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。习近平总书记多次在不同场合阐释“重大改革要于法有据”这一论断，强调在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式依法执政。

由于“街区制”改革中的“征收”制度无论是在政治或法律层面上其本质均属“国有化”措施，是国家取得所有权的一种方式。目前，我国因已不再处于大规模国有化的历史阶段，宪法的价值取向已转为主要是对各类权利主体包括公民私人财产权的保护。

因此，在街区制改革中，涉及拆迁工作时必须严格遵守物权保护制度，防止行政立法在设定拆迁制度时对公共利益放弃判断，严禁政府直接适用强制许可制度、强制签约制度、强制裁决制度和强制执行制度来剥夺小区业主的合法权利。

上述六项基本原则当然应成为未来街区制改革的应有之义。

作者 | 师安宁，北京大成律师事务所 高级合伙人

严正声明：本文由作者北京大成律师事务所高级合伙人师安宁，授权绿石开门独家原创发布，并全权代理一切版权许可事宜。

任何形式的转载需注明作者及出处，并保持原文文字完整性。未经与绿石开门联系并获得绿石开门的正式同意并确认其内容情况下的 任何改编、编纂，解读、延展、编辑、演绎、误导、合订或以任何形式变相破坏原文文字完整性，均构成《最高人民法院关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕20号）认定的侵害信息网络传播权行为，并将根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国民事诉讼法》等有关法律规定，受到责任追究，承担侵权行为后果，包括但不限于消除影响、公开赔礼道歉、赔偿权利人的律师费、诉讼费及其它各项直接和间接经济损失。

绿石开门原创，转载请标明出处

责任编辑：