原标题：我国机关事业单位与企业职工养老制度统筹问题研究

2014年12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。改革的基本思路是一个统一、五个同步。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。报告的出台，标志着我国机关事业单位与企业职工养老制度的统筹正式拉开序幕。

早在2010年，笔者曾撰写《我国机关事业单位与企业职工养老制度的统筹问题研究》一文，就相关问题进行分析。

我国机关事业单位与企业职工养老制度的统筹问题研究

一、导言

我国城镇企业职工养老保险制度从1984年起步，1995年基本建立框架，1997年实现制度统一，经过一系列的改革，目前已取得长足发展，基本适应我国社会主义市场经济发展的要求。但与相对健全的企业职工养老保险制度相比，我国机关事业单位的养老保险制度自20世纪50年代确立以后，未进行过重大调整，改革严重滞后。随着经济的发展和改革的不断深入，我国城镇“二元”养老保险制度的弊端日益凸显，成为社会保障体系改革的一个难点、一个瓶颈。目前，城镇“二元”养老保险制度未来发展及政策走向已成为社会各界关注的热点和焦点。郑秉文（2009）指出，我国公务员和事业单位统一参加养老保险改革，走“统一模式”之路是大势所趋；建立一个统一的社会保障制度，这是全民福祉的必然要求。郭士征（2009）指出，目前机关事业单位养老保险问题，主要还是集中在与企业现行制度的不一致上，因此机关事业单位的养老保险改革首要目标就是通过改革要在全国范围内建立起包括机关事业单位和企业在内的统一的城镇职工养老保险制度，尽早结束目前的“二元”制度并存的局面。这表明从我国当前的实际情况看，研究我国国家机关事业单位和企业养老保障制度的统筹问题已迫在眉睫。

本文对我国机关事业单位和企业养老保障制度统筹问题的研究，分为五个部分。引言部分介绍选题背景及意义；第二部分通过对城镇“二元”养老保险制度的历史回顾，总结和厘清城镇“二元”养老保险制度的“二元”之处；第三部分通过指出我国城镇“二元”养老保险制度存在的种种问题，并对我国城镇养老保险制度进行整体评价；第四部分分析我国城镇“二元”养老保险制度统筹的可行性；第五部分是对策建议。

二、城镇“二元”养老保险制度的变迁与现状

新中国成立之初，我国机关事业单位建立了同企业劳动保险制度相对分立的离退休制度，具有明显的探索性和双轨性。由于企业和机关事业单位退休养老制度不统一带来了诸多问题，国务院于1958年2月发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，将企业职工和政府公务人员的退休办法合并，统一了企业职工和国家机关事业单位工作人员的养老保险办法。改革开放之初，鉴于机关事业单位职工退休退职办法在许多方面已不能适应新形势的要求，国务院于1978年6月颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，再一次选择了将机关事业单位干部和企业职工养老保险的分立模式。随着我国改革开放进程的推进，为了适应政企分开和企业改革的需要，国务院于1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在确定由劳动部负责启动企业养老保险制度改革试点的同时，指出由人事部负责机关事业单位养老保险制度的试点工作。1998年，国家建立劳动和社会保障部，将机关事业单位养老保险制度改革职能移交劳动和社会保障部，但未进行养老保险制度改革的机关事业单位养老工作以及退休工作仍属人事部管理。这种局面，不仅未统一城镇职工养老工作，而且原统一由人事部管理的机关事业单位养老工作又被分为两块，国家对全国养老工作的管理，分设两个不同的职能部门，并建立两套不同的纵向职能机构，最终形成了我国目前的机关事业单位社会养老保险与企业职工养老保险并存的城镇“二元”养老保险制度的局面。

目前，二者在基本制度模式、资金来源、养老待遇计发、管理办法、管理体制等方面均存在诸多的“二元”之处，具体表现在：

（一）基本制度不同

1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，形成了政府主导、责任分担、社会化、多层次化的养老保险制度。而我国现行的机关事业单位养老制度是典型的国家养老保障模式。这种“国家保障”制度具有使机关事业单位对社会各方面优秀人才具有强大的吸引力的优点，但其养老保障的事务完全由政府和单位包办，个人不缴纳保险费，也不承担任何责任，既没有多支柱的筹资模式也没有多层次的保障制度，同时由于与企业的养老保险制度改革没有同步，导致无法与企业职工的养老保险制度相衔接。

（二）资金来源方式不同

目前，我国企业职工养老保险基金的来源，实现了由国家、单位和个人三方共同负担，并实现广泛的社会互济；而我国现行的机关事业单位养老保险的资金来源主要是政府的当期财政拨款或单位的当期收入，根据实际发放需要进行列支，没有任何基金积累，为典型的现收现付制，当养老保险基金收不抵支时，国家财政予以兜底。目前，虽然差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹与个人缴费，但在具体政策和业务操作上，与企业职工的养老保险制度相比存在很大的差异性。

（三）养老待遇调整机制不同

1995年，我国建立了企业职工基本养老金正常调整机制，即企业退休人员养老金待遇的调整与企业职工工资收入不挂钩，由国家根据社会平均收入水平、居民生活水平以及价格指数的变动统一安排。也就是说，企业退休人员的收入分配与企业的一次分配相分离，成为社会分配体系中的二次分配。而机关事业单位由于仍实行计划体制下的单位退休制度，退休人员退休金调整与同级别在职人员调整工资挂钩，也就是说，机关退休人员除拿到退休费外，还能从单位获得与在职人员工资外收入挂钩的货币化的福利收入，成为其收入构成中比例可观、相对稳定的部分，机关退休人员无形中参与了一次分配。

（四）养老待遇的计发办法不同

现行政策规定，企业职工退休后，企业职工养老保险有着统一的缴费基数、比例，养老待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。由此，企业职工退休后的养老待遇与职工缴费年限和缴费工资基数挂钩：缴费年限长、缴费工资基数高，退休后的养老待遇就高；反之就低。而我国机关事业单位退休人员的退休金计发办法为：基础工资和工龄工资按本人原标准全额计发，职务工资和级别工资依据工龄长短按本人原标准的一定比例计发，即养老待遇只与工作年限和退休时工资基数挂钩，不与缴费挂钩。虽然20世纪90年代中期以来，一些机关事业单位开始引入一定比例的个人缴费，尝试建立职员个人账户。但由于个人账户功能不同，仍难以体现个人账户与享受待遇挂钩的原则。

（五）管理体制不同

如前所述，由于在养老保障制度设计和管理行为上受制于传统分割的市场范围，中国的养老保障以“身份”将职工分为不同群体，企业职工养老保险和机关事业单位养老保险分属不同的部门主管。这种部门分割的状态使政府在市场经济条件下社会管理的角色难以履行到位。

三、城镇“二元”养老保险制度存在的弊端

经过多年的发展，我国机关事业单位养老保险制度对于保障退休机关事业单位人员生活和激励在职员工努力工作起到了很好的作用。但是随着政治、经济、社会体制的深入改革，尤其经济体制发生了深刻的变革，这种“二元”养老保险制度引起一系列的社会问题。

（一）城镇“二元”养老保险制度不利于社会公平

西方发达国家早已制定了统一的社会保障法规，在法律面前，社会成员的养老保险人人平等。而我国养老保险制度改革进行了20多年后，养老保险制度仍然缺乏从全社会角度的整体设计与安排，出现了企业退休人员按照市场体制进入养老保险制度，而机关退休人员仍然执行计划经济时期的退休制度的现象。由于这种基本制度不一致引发的资金来源、待遇标准、计发办法、管理体制等方面的差异，导致机关事业单位和企业单位退休人员待遇水平差距仍在不断加大，不公平现象日趋严重。据统计，1990年，企业单位人均离退休费为1664元，机关和事业单位分别是1889元和2006元，事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出13.5%和20.6%，差距不大；到了2005年，企业单位人均离退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元，事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出86.6%和109.1%，相差在近两倍，目前个别地方这种差距甚至达到三倍。从短期看，不利于社会公平；从长期看，不利于社会稳定发展。

（二）城镇“二元”养老保险制度制约劳动力自由流动

建立能使劳动力在不同就业领域之间自由流动的劳动力市场，是社会主义市场经济体制的基本要求。而劳动力资源能够自由流动的重要条件就是建立统一的社会保障体系。目前，随着我国城镇企业职工养老保险的逐步完善，人员在企业之间流动受养老保险这一外在因素的限制在逐渐减小。但机关事业单位养老保险制度在缴费、待遇计发和管理等诸多方面完全独立于企业职工养老保险，且大部分机关事业单位未建立养老保险个人账户，导致养老金权益无法有效衔接，无法形成统一有序的人力资源市场，加重了社保制度对劳动力市场的扭曲效应，阻碍了市场经济体制的发展与完善。

（三）城镇“二元”养老保险制度容易引发财政问题

我国企业职工养老保险实行的是“三方负担”原则，而机关离退休养老金来源渠道单一，由国家统包，且机关事业单位相对于企业现收现付程度高、积累程度低，使得养老保险制度缺乏可持续性；而且随着机关事业单位人员规模的逐步扩大以及人口老龄化，退休人员的数量也越来越多，使得机关事业单位的退休金发放数额逐年加大，进一步加剧财政负担；另外，机关事业单位的缴费主体不明确、缺乏透明性，国家财政对机关事业单位的隐性债务和缴费义务承担着兜底责任，这对财政支出的掣肘作用也是显而易见。1990年机关事业单位离退休总费用是81．8亿元，到2005年增加到1827．7亿元，16年间增加了21倍，年平均增长率为23．6％。按此趋势，中国机关事业单位养老保险制度长期内将使财政不堪其负。

（四）城镇“二元”养老保险制度带来效率缺失

由于我国现行的城镇“二元”养老保险制度，建立的是两套不同的纵向管理机构，难以协调和形成合力，造成机构重叠，缺乏通盘规划、协调和统筹兼顾，不仅增大了政策操作的复杂性，而且阻碍了养老保险社会化管理进程，大大降低了养老保险的管理效率。

综上所述，我国“二元”养老保险制度并存已经暴露出与我国市场化大趋势的发展相背离的弊端。因此，探讨新时期机关事业单位养老保险制度改革，尽早结束目前的“二元”制度并存的局面，建立起包括机关事业单位和企业在内的统一的城镇职工养老保险制度，是维系统一的劳动力市场的必需的、内在的要求，是实现养老制度公平性与有效性的本质要求，是实现养老制度财务稳定与可持续发展的客观要求，是建立统一完善的养老保险体系的要求，是构建和谐社会的迫切需要。

四、统筹城镇“二元”养老保险制度的可行性

如何消除城镇职工“二元”养老保险制度存在种种弊端，从根本上来说，就是如何实现机关事业单位与企业职工养老制度的统筹问题。本文认为，促进机关事业单位与企业职工养老制度的衔接与统筹不仅很有必要，而且也切实可行，具体表现在以下几个方面：

（一）统筹城镇“二元”养老保险制度符合养老保险制度统一化的客观趋势

从世界各国的实践来看，机关事业单位养老制度可分为“分立模式”和“统一模式”。在分立模式中，不仅机关事业单位社保制度是单独设立的，而且其他群体也往往是独立的，社保制度呈“碎片化”状态。法国式“碎片化”制度的教训显示：多种退休制度必然引起攀比，改革必然遭到反对，时间越久，待遇差距越大，福利刚性越大，改革越困难，甚至引发社会动荡。美国(1984年1月1日)、爱尔兰(1995年4月6日)、墨西哥(1997年7月1日)、卢森堡(1998年12月31日)等国先后将公职人员特殊养老保险纳入统一的基本养老保险制度中。我国的“分立模式”存在种种弊端，因此，机关事业单位统一参加养老保险制度改革，走“统一模式”之路，是大势所趋，人心所向。

（二）统筹城镇“二元”养老保险制度是实现基本养老保险全国统筹的必由之路

建立完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，是治国安邦的根本大计。党的十一届全国人大常委会第六次会议通过的社会保险法草案提出：2009年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，2012年实行全国统筹的目标。目前，理论界关于建立全国统筹的城镇职工基本养老保险的具体路径有两种观点。一种观点认为应该先合并后提高统筹层次，另一种观点认为先提高统筹层次后合并。虽然在建立统一的基本养老保险制度的具体路径产生了分歧，但是不管以何种方式与步骤最终实现基本养老保险的全国统筹，建立统一的城镇职工养老保险制度都是必然的选择。

（三）统筹城镇“二元”养老保险制度具有政策支持

我国机关事业单位养老保险制度暴露出的种种弊端，使党和政府充分意识到改革的重要性与紧迫性，并对改革进行的全面部署，制定的一系列方针政策，为这项改革的推进提供了政策依据。2003年10月，党的第十六届三中全会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”。国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》将机关事业单位养老保险制度改革提到了议事日程。2006年的十六届六中全会进一步明确将“加快机关事业单位养老保险制度改革”作为“加强制度建设、保障社会公平正义”的一项重要任务提了出来；2007年10月，党的十七大报告明确指出“要促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”，这为机关事业单位养老保险制度的进一步改革指明了道路，确定了目标。2008年2月，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进，而政府机关工作人员养老保险制度改革的大幕也即将拉开。这些都充分显示了当前党中央、国务院对机关事业单位养老保险制度改革工作的高度重视，也为我国机关事业单位养老保险制度的进一步改革吹响了号角。

（四）统筹城镇“二元”养老保险制度具有财政支撑

目前，我国大部分机关事业单位基本上要由国家财政负担。因此，机关事业单位养老保险的改革，没有财政的支持，将无法进行。近年来，我国不断增强的财政实力为机关事业单位养老保险制度的改革提供了财务保障。改革开放以来，我国财政收入增幅持续高速增长，1979年-2008年年均增长14.1%，2009年达68477亿元。有学者对我国机关事业单位统一参加养老保险制度改革，走“统一模式”之路的成本进行了测算，测算结果表明，机关事业单位参加基本养老保险改革，短期内在财政上没有什么太大的负担，长期内是划得来的，收益远远大于投入。因此，建立一体化的城镇职工养老金制度，具有财政上的可能性。

（五）养老保险制度改革过程中的经验借鉴

首先，企业职工养老保险制度改革提供了经验借鉴。企业职工养老保险制度改革正反两方面经验，具有很好的借鉴意义。其次，我国试点的先期改革实践提供了经验借鉴。截至2008年底，全国已有20多个省、100多个地（市）、400多个县（市）进行了不同形式的机关事业单位养老保险制度的改革试点，呈现全面开花的势头。各地在改革试点为全面推进机关事业单位养老保险制度改革提供了鲜活的素材和可资借鉴的宝贵经验。再次，国外的先进经验借鉴。20世纪80年代以来，国外不少国家相继对公职人员养老保险制度进行了改革，普遍将公职人员纳入了统一的国家基本制度覆盖范围。

五、统筹城镇“二元”养老保险制度的破题

针对“二元”养老保险制度存在的种种问题，在借鉴国外统筹的经验与结合已有的企业职工养老保险制度的经验作法的基础上，按照统一性与特殊性相结合原则、权利与义务对应原则、效率与公平兼顾原则、保障水平与经济发展水平相适应原则、养老保险社会化原则、新旧制度合理衔接与平稳过渡原则，尽早建立起包括机关事业单位和企业在内的统一的城镇职工养老保险制度，需要从以下几个方面着手：

（一）建立多支柱的机关事业单位养老保险制度

20世纪70年代以来，为了解决单一的公职人员养老保险模式所带来的财政压力，世界各国普遍采取了政府、企业、个人共同承担责任和风险的多支柱养老保险模式。1997年以来，我国企业职工养老保险制度基本形成了“基本养老保险、企业年金、个人储蓄养老保险” 的多支柱养老保险制度。为打破机关事业单位人员与企业职工的“二元”格局，机关事业单位需要逐步建立既适合自身特点又与企业职工对接的多支柱养老保险制度，即建立“基本养老保险+职业年金+个人储蓄养老保险”的三支柱养老保险制度。具体而言，第一支柱中，机关事业单位与机关事业单位员工之间的缴费责任等同于企业与企业职工之间的分担责任；第二支柱与企业补充养老保险或企业年金相对应，同时体现着享受主体的职业性质和水平差异；第三支柱与企业职工的个人储蓄养老保险一样，其价值取向是完全“效率第一”，自我负责、自我保障。

（二）采用社会统筹与个人账户模式结合的制度结构

1997年以来，我国基本建立起社会统筹与个人帐户相结合的企业职工养老保险制度，统帐结合既体现了传统意义上的社会保险的杜会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制，得到了各方面的肯定。因此，我国机关事业单位养老保险制度要实现与企业职工养老保险制度的统筹，有必要尽快出台既与企业职工对接、又体现自身特点的统帐结合的养老保险制度。由于机关事业单位的退休费用的来源有别于企业，其统帐结合的具体办法应根据机关事业单位的特点加以确定。在机关事业单位养老保险费用的筹集上，国家负担的费用部分可以考虑采取现收现付的办法，由预算直接安排，而不再按比例筹集。个人缴费部分则可考虑全部记入个人账户并储存起来，个人账户养老实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理，个人账户基金只用于支付，统筹基金不再透支个人账户基金，使个人账户帐实相符，准确反映节余基金的规模和使用方向，直接体现政府和个人在养老保险上各自承担的责任和义务。

（三）建立和完善养老金调整机制

鉴于目前机关事业单位养老金调整中出现的养老保险待遇差距过大等问题而引发的社会矛盾，机关事业单位人员与企业退休人员的养老金调整应统筹兼顾，改变按单位性质安排的方法，建立统一的基本养老金调整机制。从世界各国的情况看，养老金调整主要是根据经济发展水平和物价调整情况，对退休人员给予适当补贴，使他们享受经济社会发展成果，退休后保持相应的生活水平，而不是在职工资的延续。因此，为建立统一的基本养老金调整机制，应统筹考虑机关事业单位养老金的调整，具体而言，在调整时间上，不一定要与在职职工工资调整同步，可根据经济发展水平和物价变动情况，进行相应的调整，使养老保险待遇与物价变动同步上涨或下调；在调整幅度上，不一定与在职职工工资调整幅度相同，可以适当考虑退休前的不同级别、缴费时间、工龄等情况，不同的退休人员有所差别，但不要悬殊太大。

（四）通过计发办法多元化来实现养老保险制度平稳过渡  

机关事业单位养老保险制度向统帐结合的基本养老保险平稳过渡过程中，基本养老金计发办法可采用“老人”老办法，“中人”中办法，“新人”新办法。首先，为保持政策的连续性，保证“老人”的基本生活水平不致下降，应继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，所需基金由国家拨付。其次，“中人”的计发标准是过渡的核心问题。“中人”在新制度实施后积累了部分养老保险基金，但过去的养老保险基金仍是空帐。因此，按照合理衔接、平稳过渡的原则，可把新制度实施前的工作年限视为缴费年限，按一定的系数折算为当前个人帐户储存额，然后再按新办法计发养老金，空帐由国家逐步予以补偿。为避免某一时点前后退休人员待遇差别过大，还可以在一定缓冲期内对“中人”实行逐年递减的过渡性养老金。再次，“新人”完全按新办法执行。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

（五）理顺事业单位的养老保险管理体制

借鉴国外的管理经验，根据我国的基本情况，为实现与企业职工基本养老保险管理的统筹，机关事业单位养老保险需要做到：第一，财政部纵向一条线，加强对基本养老保险基金的统一调配与拨付。机关事业单位基本养老保险基金单独建账，待条件具备时，与企业职工基本养老保险基金统一管理使用。第二，社会保障部纵向一条线，加强对养老保险各项事务的管理。借鉴改革试点的经验教训，根据实际需要，建立统一的城镇职工基本养老保险经办机构，消除部门之间因职能划分不清相互扯皮的现象；同时，按照建立和完善独立于企事业单位之外的社会保障体系的要求，改变现行的机关事业单位退休人员管理和养老金发放都由单位负责的管理办法，积极创造条件对退休人员实行社区管理，提高社会化管理服务水平，实现退休人员的基本养老金的社会化发放。

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