整治!PPP项目拧紧规范"发条"

　　近年来，政府和社会资本合作的“PPP模式”备受各地政府青睐。短短数年，PPP项目数量从零飙升至7000余个，投资额超11万亿元，呈现“野蛮生长”之势。随之而来的是，假的PPP增多，“伪PPP”、违规采购、合规缺失的项目充斥其间，给PPP项目的持续健康发展埋下隐患。

整治!PPP项目拧紧规范

　　为规范PPP项目运作、遏制隐性债务增量，财政部去年11月掀起了一场集中清理PPP项目的“风暴”，对不符合规范的假PPP项目进行集中清退。今年4月，相关部门再度发文，要求清查问题项目。

　　有分析人士指出，很多人都认为，只要项目挂上了“PPP”，就能够“背靠大树好乘凉”，如今，国家重拳出击，避免“劣币驱逐良币”情况的加剧，同时，在清理过程中或许还可以探索出更加适合国情的“PPP新模式”。

　　PPP项目迎来清理“风暴”

　　自2014年财政部、发改委同意推广“PPP模式”以来，PPP项目一直保持着“超常规”发展的态势。在融资渠道收窄、城镇化建设需求强烈等因素的综合作用下，地方政府将PPP作为一种新的投融资方式，接力地方基础设施和公共服务建设。建设单位、施工企业也将PPP模式作为继续赚取施工利润的一个新工具，纷纷转型社会资本方，加入PPP项目热潮。但短短四年时间，PPP模式便摸到了“天花板”，且乱象频现。

　　为整治乱象，2017年11月16日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，要求各级财政部门组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料，对PPP项目进行全面清理。

　　2018年4月28日，财政部再度发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，要求对此前核查出的问题项目进行整改。

　　日前，财政部公布各地落实PPP项目库集中清理工作的情况，全国36个省区市及新疆生产建设兵团，截至今年4月23日各地累计清理政府和社会资本合作（PPP）退库项目1695个、涉及投资额近2万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

　　记者注意到，前述数据是财政部首次完整地公布历时4个多月的PPP清理整顿结果。这个结果意味着全国被退库或整改的PPP项目达到3700个，占目前管理库项目总数约51%；清理或整改涉及投资资金近5万亿元，占入库项目投资总额比重约36%。

　　一位PPP业内人士透露，这次清理出库的项目除了不合规外，也有部分项目是地方政府希望主动清退的，从而腾出财力空间做那些更急需做的PPP项目。

　　一直在“摸着石头过河”

　　“尽管PPP项目已经‘遍地开花’，体量巨大，但是一直以来都处于‘摸着石头过河’的状态，尚未形成一个完整的体系。”重庆市建委一位工作人员对《工人日报》记者表示，PPP模式大规模推广以来，受到了地方政府和社会资本的欢迎，但在推广过程中各地存在着大量“泛PPP”“伪PPP”，明股实债，直接导致地方政府承担巨大风险，对金融安全构成了直接威胁。

　　《工人日报》记者了解到，对于PPP模式，业界一个典型做法是政府与私人部门共同组成SPV（特殊目的机构），针对特定项目和资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。

　　对此，一位参与了PPP投资的央企负责人坦言，PPP项目推进过程中，没有经验可以借鉴，全靠自己摸索，某些项目经理在管理过程中依旧按照普通项目来推进，走了不少弯路，并且PPP模式对金融机构的依赖较大，但由于风险等无法预估，很多金融机构都持观望态度，也增加了投资成本。由此，待投资结束后，仅仅通过“特许经营期”回本，盈利的周期会很长，提高了投资的风险性。

　　某央企从事PPP项目管理的一位项目经理告诉记者，原以为项目挂上了“PPP”的头衔，企业和项目都能在“大树”下纳凉，但在操作过程中却是在给“老子打工”，“普通项目是业主付钱我们劳动，而PPP则是业主和企业一同投资，我们单个项目部是企业的子单位，企业对我们的要求会更加严格，所以这无异于是给‘老子打工’。”

　　发展将愈加规范

　　“客观来讲，当前PPP项目的前期工作专业水平不够，各方面还存在很多缺陷，甚至在某些领域已经面临着‘过大于功’，但这都只是短期的，从长远来看，PPP模式在中国的各方面建设中还将大有作为。”业界普遍认为，随着国家数次发文整治乱象，PPP项目会愈加规范，PPP健康发展长效机制正在建立。

　　中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国指出，国家“清库”工作，实际上是PPP在经历了爆发式增长之后的一次回顾和体检工作。“清库”工作表明政策层面致力于规范和可持续发展的决心毫不含糊，即使是示范项目也不能例外。“清库”结果也向PPP市场各方发出追求“真PPP”的强有力的积极信号，表明国家将拧紧“入库”的“发条”。

　　《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2017~2018）》显示，2018年会是PPP模式的规范发展、可持续发展关键年，规范将会是关键词。发展增速放缓，质量逐步提升；政策法律层面的顶层设计会加速推进，政策上将鼓励民间资本参与，完善PPP金融政策，市场透明化和信息公开化将会加强。

　　记者也从财政部PPP中心获悉，国家接下来还将重点推进制度建设，夯实PPP法治化基础。另外，PPP标准化合同、绩效管理、风险管理等制度也在推进过程中，以进一步优化PPP发展的制度环境，防范化解PPP项目实施过程中因主客观因素带来的相关风险。

　　在金融从业者刘伟看来，随着PPP的逐渐规范化，国企市场广阔、民企机遇凸显，市政项目会递减、环保领域或将升温，这无疑给务实者带来利好，真正的PPP的春天将会到来。

　　PPP瘦身健体再出发

　　广西南宁市那考河湿地公园吸引了众多市民来观赏游玩。那考河流域综合治理项目于2015年3月开工建设，致力于打造水环境治理的PPP示范性项目。新华社记者周华摄

　　作为公共服务供给的创新方式，PPP模式通过政府与社会资本平等合作、优势互补，在推动城市发展中取得了积极的成效，但也出现了一些不规范、不健康现象。伴随着国家引导下的“瘦身健体”，得到进一步规范化发展的PPP模式，正在朝向高质量发展再次上路，将使城市获得更多发展动能

　　在国务院办公厅近日公布的2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方名单中，多个地方因推广政府和社会资本合作（PPP）模式工作有力、社会资本参与度较高而榜上有名。在PPP不断为城市发展注入活力的同时，一些地方违规操作累积的风险也不容忽视。财政部近日发布数据显示，截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

　　伴随着PPP“瘦身健体”，城市将获得更多发展动能。

　　优化公共服务

　　PPP能推动政府、市场和社会公众三方共商共建共赢，实现公共服务供给的质量、效率和动力变革

　　在引入PPP模式前，河北省张家口市桥西区供热系统运营服务质量不高且效率低，时常被用户投诉。2014年，桥西区政府决定以规范的PPP模式来解决问题。他们与民营企业合作成立了新公司，新公司获得25年经营权，经营期满后，公司将项目资产无偿移交政府。项目落地的第一个供暖季结束后，这个曾经依靠补贴的公共服务项目扭亏为盈，供暖投诉减少了80%。

　　国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春表示，PPP模式通过政府与社会资本平等合作，优势互补，在公共服务领域打破垄断，鼓励创新，实现双方的风险分担，合作共赢，成为公共服务供给的创新方式，对推动城市基础设施的更新、公共服务的优化升级具有重要而深远的意义。

　　最新统计数据显示，截至2018年3月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库累计项目总数7420个、投资额11.5万亿元。文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等6个基本公共服务领域项目继续增长，3月末累计项目总数1349个、投资额12084亿元。

　　“PPP能够有效推动形成政府、市场和社会公众三方‘共商共建共赢’的局面，完善城市管理体制，提高公共产品与服务的供给效率与质量。”孟春说，PPP模式通过风险分担、绩效考核等核心理念，助力实现公共服务供给领域的质量变革、效率变革和动力变革。在推动城市发展的过程中，政府把融资、建设、运营等风险有效分担给更有能力承担的社会资本方，并通过绩效考核机制对项目的服务质量实行全生命周期监管，提高微观层面的项目产出效益，让百姓获得更多实惠。

　　PPP给城市带来更多绿意。公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个领域的PPP项目都具有支持污染防治和推动经济结构绿色低碳化的作用。

　　抓规范严监管控风险

　　应找准PPP模式在城市的应用领域，强化PPP的运营与绩效考核，构建科学合理的风险分担机制

　　PPP对推动城市基础设施的更新、公共服务的优化升级的意义毋庸置疑，但在实际操作中种种不规范现象也开始出现。去年年底，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》发布，要求各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作。《通知》一经发布，即引起广泛关注。

　　中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程表示，PPP领域发生一些不规范、不健康现象的原因主要在于：一方面，一些地方政府和社会资本当前更看重PPP的投融资功能，PPP的共治理念还没有植入人心，地方政府在实施PPP的过程中仍然存在短期利益倾向和机会主义；另一方面，PPP各参与主体还或多或少存在能力不足，人才短缺现象，有些参与主体对PPP模式理解不准确、不透彻。财政部等多部委出台的一系列纠偏性政策，正是为PPP市场正本清源，使得其行稳致远。

　　“PPP模式在推动城市发展中取得了积极成效，但我们也要清醒认识到面临的问题与挑战。”孟春说，比如泛化PPP的运用范围，部分地方政府对PPP内涵的理解不够准确、认知不够深刻，将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，绕过相关政策监管。

　　此外，部分社会资本既不具备运营能力，也试图逃避承担运营风险，导致了这些项目“重建设、轻运营”，与以运营为核心、强调“建设运营一体化”的PPP初心相悖。部分地方未按照新发展理念去发展PPP模式，而是将PPP作为城市建设的融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底等问题。

　　孟春建议，应找准PPP模式的应用领域，强化相关参与方对PPP的认识，不能将PPP模式随意嫁接到任何领域。监管部门要做到严把PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资。

　　“此外，要强化PPP的运营与绩效考核。根据不同行业PPP项目的实际情况与运营特征，细化绩效考核标准，完善项目产出与绩效相挂钩的按效付费机制，实现项目规范运作和公共服务提质增效。”孟春说，合理分担风险是PPP模式的核心理念之一，政府与社会资本要构建合理、完备的风险分担机制。

　　突出重点融入城市发展

　　着力推动PPP在文化、旅游、健康、体育、养老等基本公共服务行业的深耕细作，提高民营企业参与度

　　PPP“瘦身健体”的同时，如何更好地融入城市发展是值得深入思考的问题。今年4月底，文化和旅游部、财政部联合发布通知，鼓励通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升。

　　“这就是很好的尝试，”孟春认为，“应着力推动PPP模式在文化、旅游、健康、体育、养老等基本公共服务行业的深耕细作，让人们有更多的获得感和幸福感。”

　　相关部门也出台文件，为一些领域的PPP发展划出重点。比如在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁“邻利”，有效实施绩效考核和按效付费，通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。在养老领域，重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式，立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务，参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务供给。

　　要让PPP更好地融入城市，需要进一步发挥民间资本的力量。截至今年3月末，全国PPP项目管理库843个落地示范项目中，签约社会资本共1449家，其中民企占39.1%；民企参与的示范项目438个，占52.0%。业内专家认为，民企参与的示范项目占到半壁江山，极大地提振了市场信心，又体现了PPP优化配置资源的属性。

　　“PPP模式和项目最终成功与否取决于公众的满意度，这是PPP项目与一般商业项目的根本区别。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示，PPP项目归根到底是一种公共服务提供方式的创新，其好坏要以是否符合民众利益为最高标准。当前，PPP发展已经由快速发展阶段转入高质量发展阶段，这与我国经济发展阶段的转变是一致的。高质量的PPP发展，不仅要符合我国国情，更需要不断创新，在创新中总结和反思。

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