原标题：杨东平：构建区域教育的良好生态丨全国教育局长研究联盟学术年会

2019年12月14日，21世纪教育研究院——全国教育局长研究联盟首届学术年会在华东师范大学科学会堂拉开帷幕。来自全国21个省、56地级市、65个区县的教育行政部门（含督导）、各级教科院、教育研究机构专家学者、中小学和华东师范大学的师生等300余人（共计86家教育局报名）齐聚上海，围绕“教育治理现代化：全面促进区域教育高质量发展”展开主题研讨和经验分享。

本文为21世纪教育研究院院长杨东平在学术年会上的主题发言整理。

△ 21世纪教育研究院院长 杨东平

各位嘉宾：

上午好！非常高兴就教育治理现代化这个话题做一个交流。

有人说今年是中国教育的大年，国家集中发布了多个最高级别的文件，从学前教育到义务教育、高中教育、职业教育，的确非同寻常。十九届四中全会发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提到教育工作的任务，要“全面贯彻党的教育方针， 坚持教育优先发展，聚焦办好人民满意的教育，完善立德树人体制机制，深化教育领域综合改革…… 创新教育和学习方式，加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”。

在2018年10月的全国教育大会上，总书记提出，“要深化教育体制改革，健全立德树人落实机制，扭转不科学的教育评价导向， 坚决克服‘唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子’的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题”。国家对“五唯”的弊端非常重视，“五唯”的问题就是我们的教育生态不健康的一个最集中的表现，指向了对“教育生态”的治理。

什么是教育生态

教育生态的概念来自自然生态、生物系统的生态概念。就教育生态而言，我们似乎很难对它做一个清晰的界定，但都知道它是多元主体交互作用形成的复杂系统，包括政府、学校、家长、培训机构、企事业单位、媒体等等各方面，体现了国家和地方政府、社会、市场、家长、学生不同的教育价值和利益诉求。

我个人认为在区域健康的教育生态当中，如果说评价是“指挥棒”的话，学校系统则是区域教育的“底盘”，一个区域的教育稳不稳、乱不乱，关键是学校系统、教育结构、升学制度等等是否健康合理。一些地方突出的问题首先是学生的学位不足，尤其是在学前教育，高中教育也有这个问题。然后是公办学校和私立学校的比例，由于学校系统不太健康，导致了严重的择校竞争和家长的焦虑。晋中市提出教育生态有六大要素，分别是“教育结构、教育政策、教育环境、教育治理、教育评价、教育质量”。

破“五唯”的核心是教育评价问题，但是单方面很难破解，因为教育是整个社会系统的一部分，不可能就教育论教育，受到社会的经济发展、社会的价值观、用工制度、劳动力市场等等很多方面的深刻影响。我们不可能忽视这些影响，这就是教育系统或者教育生态系统治理的难度和复杂性。

例如，最近深圳有一些烦恼。一是中考综合评价太过复杂，引起了家长的抗议，还有高中学位不足的问题。深圳是一个年轻的移民城市，而且是高学历、高技术人口集中的城市，它现在普职比是4：6，我们知道所有大城市是倒过来的，普高占到60%左右，但他们只占40%。因此，深圳这些高学历、高技术的家长十分不满。这个问题表面上是学校结构的问题，但是背后是学校管理体系的问题。为什么高中发展迟滞？因为它的高中是归市教育局管的，区教育局缺乏积极性。最后解决的方案，是在深汕特别合作区的赤石片区建一个高中城，新增约6万个公办普通高中学位。这反映出我们前期的教育规划，对城市人口发展和学校布局，缺乏具有前瞻性的科学考量。

说到什么是好的教育这个主题，今年6月，美国的未来学家、MIT媒体实验室的创始人尼葛洛庞帝和任正非的谈话中谈到了教育。尼葛洛庞蒂说，“说到全球教育最好的国家，可以分为截然不同的两组。一组以芬兰、瑞典、挪威为代表，这些国家在教育方面做得非常好，但是他们不怎么考试，每天学习时间更短，每年的学习天数也更少，根本没什么竞争压力，所以那里的孩子学得非常好”。而另外一组就是中国，“中国教育讲究反复训练、练习，还有非常多的考试，可能有一半的孩子在这一过程中就被淘汰了……我觉得第二种方式不可取，而第一种方式将逐渐成为全球的标杆。”我认为的确如此，这两种教育系统的优劣是很容易评价的。

芬兰教育，九年级以前没有任何考试，基本上也没有多少作业。北欧国家都差不多。我在丹麦访问曾问过一个五年级的学生“今天的家庭作业是什么？”，学生回答说“读20分钟的课外书”。北欧国家的教育已经形成了 低竞争、低控制、低评价的“三低”教育生态，而这带来了“两高”的结果——高幸福感和高创造力。北欧国家教育中有着一些值得认识的重要价值。那里没有特级教师、高级教师，没有职称没有绩效工资，对教师没有评价和激励。所有到访的中国老师都会反复问他们“没有激励，教师能好好工作吗？”后来，一个50多岁的数学老师回答说，“当我的学生长大以后带着他的孩子来到学校来看望我，这就是对我最大的激励”。有人说北欧国家太小了，我们学不了，其实主要还不是人口多少，而是这些国家是全新的社会形态，基于高度信任，有着高待遇和充分保障的高福利社会。

最近公布的PISA2018测试中，芬兰的排名落到了第七。这次PISA测试有一个重要的效果，就是大家重新认识PISA的价值，开始思考纯粹的学业评价到底有多大的说服力。其中最典型的就是创新的国度以色列，排名第39位，上次是第43位。但真的能说以色列的教育很糟糕吗？显然不是。因此，对于PISA测试的结果我们还是要以平常心来看待。上海的教育真的是世界第一吗？其实，上海在PISA测试中得到两个世界第一，一个是学业成绩是第一，还有一个是学习时间第一，是用全世界第一的课业负担换来的。但这种教育品质是不是好的？

上周的搜狐教育年度盛典上，我与芬兰的教育参赞做了交流，我说芬兰考了第七，会不会影响你们的教育政策？她说不会，我们不太看中这个事情，且大多数的国家都不太看重这个结果。其实，已经有好多中国人到芬兰学习过，但他们对芬兰教育的了解我个人认为仍然是比较肤浅的。我问她，你认为芬兰教育的秘诀到底是什么？参赞讲了一段话，我归纳为三个要点，第一个是 教育公平，第二个是 学会学习，第三个是 师资水平。教育公平是什么概念？芬兰的一位校长说过非常发人深省的一句话，他说“我们芬兰跟中国没法相比，中国人口太多了，挑一些好的培养就可以了，我们芬兰只有550万人口，所以每个人都是宝贵的，每个人都要培养出来。”这就是芬兰教育公平的价值。所以它的学校教育很均衡，尤其关注后30%的学生，把教育的“底”托起来。其实不仅芬兰，其他许多国家、地区也是如此。在中国台湾，这被称为“补救教育”，给后进学生每个礼拜增加两次课后补习，有专门的教师配备和教育经费，芬兰也是这样。

关于欧洲的教育生态，另外一个令人震惊的数据是OECD发布的《2018年教育概览》，在实体经济发达的国家中，高中阶段职业教育的比例相当之高：芬兰占71%、德国70%、荷兰69%，等等。这并不是我们用中考成绩筛选、淘汰出来的结果，而是学生按照职业兴趣和能力的选择。

首先是要有正确的价值观、政绩观

所以，要追求好的教育、理想的教育，最重要的首先是正确的价值观、政绩观。这种价值既来自国家的意志、教育方针和政策，来自人民群众对现实教育的不满，也来自互联网和智能机器人时代的挑战。继续在应试竞争的老路走下去，对民族和对儿童都是不负责任的，而且是没有未来的，对此我们有着越来越清楚的认识。

我觉得我们当前改革教育的努力、教育创新，浓缩成一句话就是—— 从应试教育突围，改变具有150年历史的西方“教育工厂”的模式，改变唯考试、唯分数、唯智育的现实。在我国，这种改变要比西方国家更为困难，因为我们有着1300年的漫长的科举教育传统，而且还有70年前移植苏联高度集中的教育管理体制，这是对教育创新最重要的障碍。我们大多数中小学的教育，还是一种单纯追求分数、升学率的教育，拼时间拼命的教育。为什么学生的课业负担减不下来，有人说是因为学校减负，家长加负。我们研究院做过一次教育调查，百分之七八十的家长都认为 学业负担主要来自于学校。每一个家庭中孩子晚上10点、11点还在做作业，做的到底是培训机构的作业还是学校布置的作业？

所以，我们需要重新认识、思考基础教育的功能， 实行善待儿童的教育，使儿童免于恐惧的教育，使儿童能够保障睡眠的教育。善待儿童，就是保障他的休息和睡眠，给他必要娱乐游戏的时间。在这个意义上，让学生 每天多玩一小时、每天多睡一小时，就是素质教育。

如何应对互联网时代和智能机器人对教育的挑战

对此，日本学者佐藤学说，“我们探求的 不是会使用计算机的教育，而是不被计算机所‘使用’的教育；不是用信息网络来构建学校，而是通过计算机网络来编织人与人的关系，重新构建学校的公共性与共同性，目标指向‘ 不被科技神话所支配的学校和社会’。也就是说，学校教育应当从知识传授向知识社会的建构转变，通过新技术构建新的学习方式、新的社会关系”。

改革的路径和方法

构建区域教育良好生态的改革路径和方法，归纳了几条，有些来自中央文件，有些是我们根据地方的实践补充的。如目标导向与问题导向相结合；自上而下与自下而上相结合；做因地制宜、力所能及的改革；整体改变和局部改变的关系；有限目标，例如减负的重心首先是保护小学生；从试点开始的改革。

我们看到，在我国基本相似的政策环境当中，仍然有很多地方能够做出不一样的创举。例如山西省晋中市的教育改革，前些年在普及义务教育的过程中，通过好政策“救活了农村教育”。当前，晋中市教育局提出了教育下一步发展的“晋中方案”，包括推进义务教育均衡发展、高中教育优质均衡、破除“唯帽子”的校长职称制改革、改变“唯分数”的教育评价制度，形成“党建统领、专家治校、归口管理、岗薪相随、简政放权、系统联动”的经验。前后两任教育局长鹿建平和张海荣都是优秀的教育家，张海荣还是个诗人，出版了诗集。

克拉玛依彭建伟局长也是非常了不起的教育家，可以说他就是新疆的李希贵。他领导的教育转型变革包括“ 解冻-变革-巩固提升”三部曲，克拉玛依市从2013年开始教育转型的，到2016年市一中被教育部基础教育课程教材发展中心授予“全国课程改革骨干教师研修基地”，成为教育转型标杆、“克拉玛依现代化教育品牌”。

另一个典型案例就是我们方华院长曾任过教育局长的弋阳县。弋阳通过办好农村学校，规范城区学校招生，使农村学生回流，破解了“城挤乡空”的区域教育难题。弋阳教育的另一个亮点在于改变评价方式，主要是用综合评价代替单一评价，用等级评价代替名次评价，着眼于后进生、着眼于辍学率，不评价优秀生的比例，反而评价辍学生的比例，有辍学就一票否决，这就是正确的价值导向。弋阳教育还提出了一个重要的概念： 用良好的校风影响家风改变民风。我们开始觉得这个口号有点过于高大上了，是不是很难操作，但后来到了弋阳一看还是真的。他们的家校关系非常融洽，家长参与学校的生活，以教育改变民风，的确构建了一种新的生态。这些都不能离开局长的领导力和行动力。

面向未来的教育改革

最后我讲一点，区域教育的发展和改革有两个方面，一个是针对当下的热点难点问题的；另一个方面是面向未来的改革。“PISA之父”、OECD教育与技能司司长安德烈亚斯·施莱克尔的新书《超越PISA：如何建构21世纪学校体系》中提到，未来教育发展的首要症结可能 不是公平和质量，也不是教育经费或资源的低效使用，而是学校系统组织方式的落后。因为我们现在的学校系统和教育模式是100年以前、在大工业生产的时代建立的，已经完全不适合信息化时代的需要了。

我们周边国家的教育都在进行改变。我们最近到韩国考察了两次，结果非常令人震惊，打破了我们想象中的刻板印象。韩国的教育改革是非常超前的，而且是全方位的。2013年韩国就提出了“幸福教育”的目标，实现“幸福教育”具体的措施就是初中实行“自由学期”，现在扩展为“自由学年”，整个初一全学年没有考试、没有作业，以社会体验、社会认知和自我认知为主，作为生涯教育的一部分，学生的幸福感大为提高。另外还进行了“学校再造”，通过革新学校的改革激活公办学校，形成了四个具有操作性的支柱，即民主化学校运营体制、创意性教育课程、和谐的生活共同体、专业学习共同体。

京畿道有一个创举是“梦想学校”。他们的教育厅长说，每个教室里都有一些不爱学习的学生，但每个这样的学生都有一样他喜欢的事情，为什么我们不让他学习自己喜欢的事情呢？这就是梦想学校的缘起。高中学生利用周末和寒暑假时间，自己组成跨学校的兴趣社团，举行课外学习，现在京畿道的“梦想学校”已经发展到了近2000个，类别近两百个，五花八门，包括科技类、生活类，电影、音乐剧、无人机、宠物、潜水、摄影等等。关键在于“梦想学校”由教育厅提供经费。他们认为这是抵御课外培训最有效的方式，因为学生都去做自己喜欢的事了。

中国台湾的教育改革也非常值得借鉴。台湾在2015年11月通过了“实验教育三法”，向社会释放办学空间，为教育松绑。第一个是《学校形态实验教育实施条例》，要求每个县市区拿出15%的学校进行教育改革，实验学校可以不遵循已有的教育法规、政策制度，无论是学制、课程、教材、假期还是教师，学校都可以提出自己的方案，教育部门批准以后即可实施。所以现在台湾公办学校的实验教育改革非常活跃。第二个是《公办学校委托私人办学条例》，即“公办民营”的改革。第三个是《非学校形态实验教育条例》，就把“ 在家上学”合法化，“在家上学”成为公办学校的补充，在世界范围成为一个潮流，台湾称之为自习，通过在家庭自习的方式达成教育目标。在美国，有3%-4%的学生选择“在家上学”，这些学生往往成为美国优秀大学的首选，因为其教育质量远远高于公办学校。中国现在也有不少家庭、学生“在家上学”，但还没有合法化。

面向未来的教育改革，在教育内容方面，是重视社会情感技能的培养。OECD组织去年开始，在全世界各国进行青少年的社会情感技能的测试（SSES），以后将作为和PISA并行的评价。因为PISA受到很多人的批评，只问分数不问其他表现，而社会情感技能就是对非智力因素的评价。社会情感技能测量的核心指标就是心理学说的“大五人格”，即外向性（Extraversion）、宜人性（Agreeableness）、尽责性（Conscientiousness）、开放性（Openness to Experience）和情绪稳定性（Neuroticism）。2018年，苏州市参加了首次测评。这个测评结果出来以后，将会成为推进素质教育的重要抓手。

总而言之，中国教育正面临深刻的变革和转型。全世界的教育都在换频道、换跑道、换赛场，我们必须要有紧迫感和危机感，面向未来培养创新型的人才。

谢谢大家！

全国教育局长研究联盟

为切实提高地方教育局的教育治理水平，推动区域教育的内涵发展，2018年12月，21世纪教育研究院联合多地教育局长共同发起成立了“全国教育局长研究联盟”（以下简称“联盟”）。联盟旨在实现区域教育间的强强联手，分享改革的成功经验，为提升区域教育质量，解决教育改革中的重点、难点问题提供有效支持，打通教育政策在各区域落地的最后一公里。联盟成员主要为全国各地方教育行政部门相关负责人，通过志同道合的教育局长们分享经验和相互支持，致力形成专业化、执行力强的交流与协作网络。

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