编者按

数据是政务工作的重要资源之一。近年来，政府出台的信息化政策中多次提及“互联网+政务服务”这个概念，表明顶层实行现代化治理的决心，但是数据烟囱、信息孤岛等问题仍然存在，已成为政府工作中不可避免的问题。百分点在政府大数据平台建设中，构建了信息共享交换体系，通过打通部门间的数据壁垒，让信息得以高效利用，更好地支撑政务服务，进而推动政府政务信息化建设进程。

作者：百分点李彦泽

摘 要

如今数字时代，政府部门在面向百姓提供政务服务过程中会产生高价值密度数据，如何开发这些数据，让信息互联互通、整合共享、高效利用，对我国政府部门信息化建设工作提出诸多严峻挑战。本文基于此，找到了政务服务破题的关键在数据，首先阐述了数据在信息共享交换体系如何灵活应用，并分析其意义和作用，最后从实际建设过程中，总结出典型高效的政务服务模型，帮助相关方在未来的信息化建设过程中少走弯路。

【关键词】共享交换体系；互联网+政务服务；政务大数据；顶层规划

1 背景及需求

政务服务是电子政务建设的出发点和落脚点。近年来，我国电子政务发展迅速，与云计算、移动互联网、物联网、大数据、人工智能等新兴技术越来越交织、融合，并随着数字中国、数字政府、互联网+政务服务等顶层规划的相继提出，数据支撑信息、信息支撑业务、业务支撑服务这样一条隐性脉络越来越显性化，政府在与对公众的互动和服务过程中，会产生大量的数据，这些数据具有覆盖领域广阔、类型繁多复杂、数量爆炸性增长等特性，如何让政府管理、开发和利用好这些数据，挖掘有效信息，使其价值最大化，更好地支撑业务和服务，便是当今我国政务信息化工作的重点和难点。

近年来，中国互联网产业取得的成绩举世瞩目，我国政府部门更是顺应“互联网”浪潮，明确了下一步中国电子政务服务的发展蓝图，即“互联网+政务服务”。近几年我国各级、各地方政务信息化的建设主要围绕“互联网+政务服务”主题如火如荼地开展，经过几年的建设，硕果累累，但同时也要看到与早期规划相距甚远等现实问题的发生，表现在：

(1) 烟囱孤岛

各级各地政府部门在历史信息化建设过程中积累了大量成果，这些成果在政府部门内部纵向拉通和横向共用方面十分不畅，存在严重的部门壁垒，导致各自业务系统信息成为孤岛，无法打通业务数据，发挥最大效能。

(2) 重复建设

伴随着新兴技术大数据、云计算等集约化理念的落地，一定程度缓解了部门间的重复建设现象，减轻了投入的成本，但重复建设大数据平台、云平台等现象又作为次生现象发生，某种程度又催生了重复建设的情况。

(3) 管理困难

由于各业务系统承建部门的建设标准不统一、数据口径不一致，数据类型、数据标准差异过大，导致数据无法融合，无法发挥它的最大价值，使业务及伴随业务产生数据的管理难度增大。

(4) 安全隐患

现如今政府在倡导数据开放的同时，数据安全问题变得越来越迫切。政府掌握大量个人、法人、政府部门甚至国家核心机密等信息，但政府部门在信息化建设和运营过程中，往往没有合理、合法、合规的规范确保数据的安全，导致数据泄露事件频繁发生。

(5) 低价值密度

局部或小范围的数据融合产生价值有限，最大化提升数据可利用价值，需要更好地规划如何打通汇聚和融合，打通大范围数据，以系统性思维解决局部问题，提高资源利用率，辅助支撑分析监管部门的管理和决策。

政务服务信息化亟待一种机制和体系牵引政府部门降本增效，更全面、完整、安全地开展相关工作。在这样的背景及条件下，近年来，我国政府出台了一系列政务信息化政策，从2015年[1]《促进大数据发展行动纲要》提到大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，服务公众企业，提升政府服务和监管能力；到2016年[2]《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》提出实现各部门业务系统互联互通和信息跨部门跨层级共享共用，公共数据资源开放共享体系基本建立，面向企业和公民的一体化公共服务体系基本建成，电子政务推动公共服务更加便捷均等；最后到[3]《“互联网+政务服务”建设指南》提到推动跨部门、跨地区数据共享和业务协同，以互联互通和信息共享提升协同化治理能力，以一体化政务服务平台建设提升整体化服务支撑能力，以强化权力运行监督提升流程化约束能力，以政务数据开放和应用提升使服务能力智慧化。

顶层规划高瞻远瞩，不断地将政务服务与信息共享交换体系这两个概念紧密绑定在一起，对其提出的建设需求始终贯穿政务服务各时期。时代在变、需求在变、技术在变，要做到满足新需求、融合新技术、规范新标准，是信息共享交换体系更新换代的关键，是政务服务建设引领新高度的关键，更是政府现代化治理破题的关键。找到两者的内在关联关系，最大化发挥共享交换体系在政务服务中的价值十分重要。

2 概念及意义

信息共享交换体系庞大且复杂，要综合运用数据治理等咨询理论、通过信息共享交换平台技术手段、遵循数据全生命周期管理等工程经验等，构建政府内部的三中心：

(1) 目录中心

通过对组织内部信息资源进行规范化、体系化梳理分类，按照政府信息资源的规范，抽取核心元数据，构建目录中心形成信息资源目录及业务目录，以便查阅和申请相关数据及服务。

(2) 资源中心

搭建IT基础设施、数据库、应用软件系统设计，高效采集、清洗、加工、存储信息资源，构建政府组织内部的资源中心，以便本地化存储和管理相关政务信息资源，比如形成国家基础库等。

(3) 交换中心

灵活适配对接各地区、各部门、各系统，通过FTP/DB/API等多方式实现信息资源共享与交换，构建逻辑交换中心，以便实现政务数据资源的流动和使用。

通过构建三级中心的模式，打破跨部门、跨区域、跨层级、跨业务、跨系统的壁垒，满足各地各级部门对数据共享交换的需求，构建逻辑统一、集中地共享交换交换体系，为政府部门实现：

(1)形成标准统一、科学严谨的政务信息资源目录体系，实现各级各地政府信息资源的逻辑上的集中存储和统一管理，以及统一规范数据采集、共享及开放的机制。

(2)实现多来源、跨领域信息资源汇聚，深度融合各类多元异构政务数据，形成多源数据的高效采集、汇聚机制。

(3)形成跨区域、跨部门数据共享利用的共利模式，整合各平行、垂直单位分散的信息资源，对接国家共享交换平台，实现跨层级共享利用。

(4)全维度完整信息展现和开放，推动政治、社会、经济、文化等跨领域数据开放，提升数据开放的深度和广度，让政府的数据可利用性价值密度最大化。

(5)最大限度保障数据安全，通过多级安全管控，建立健全完善的数据安全管控机制、运营机制，最大化保护数据在传输和存储过程中的安全和隐私。

在“互联网+政务服务”技术体系建设指南提到，通过建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的服务机制，让政务数据在部门和公民间、部门和部门间流通起来，促进政务服务精细化水平。《建设指南》提到了诸多技术体系规范，包括政务服务标准体系、数据开放体系、共享交换体系、电子证照体系、身认证体系以及政务服务“一张网”体系等。

共享交换体系在整体架构中起到承上启下顶梁作用，该顶层规划的落地和实施，能够有力推动实现跨部门、跨地区数据共享和业务协同，推动公众和企业政务服务办事网上直办、就近能办、同城通办、异地可办。

3 典型应用模型

政务服务的本质是如何高效处理审批业务，核心围绕政务服务五大环节，申请、受理、审核、办结、反馈。其中，申请环节允许用户在服务门户中查询跨部门、跨地区政务公开的相关服务信息目录；受理环节通过前端业务系统提起办理申请，规范化统一提交及处理待审批材料；审核环节是整个政务服务的核心环节，通过共享交换体系让工作人员高效获取查询数据；办结环节的业务数据或基础数据可以回写，形成更多维度的信息拉通及支撑政府决策分析；反馈环节可以实现业务开展情况跟踪，进而在反馈环节优化整个服务改进意见。

应用模型中，各环节高效稳定地运行，依托以下各应用平台：

在线服务门户，将跨地区、跨部门的政务服务条目以资源目录的形式统一展示、发布，对申请人提交的政务服务申请进行预审核，包括与政务服务数据共享平台进行数据验证、身份比对等，发送至政务服务管理平台进行处理，最后再将受理结果等信息通过共享交换平台反馈申请人。

政务服务管理平台，实现将申请人提交的政务服务材料通过共享交换平台提交给业务系统，以便工作人员后续处理，同时还实现将业务办理系统办理过程状态和办结结果及时推送反馈给在线服务门户，并实现全流程高效监管。

业务办理系统，打通跨地区跨层级业务部门信息化壁垒，形成统一标准、逻辑统一的业务办理流程，通过共享交换平台获取相关审核信息后进行业务办理，将办理过程和结果信息推送至政务服务数据共享平台，并通知政务服务管理平台及门户公开。

共享交换平台，实现数据获取及汇聚，包括政务服务事项、电子证照等数据，以及来自互联网政务服务门户的信息、政务服务管理平台受理信息、业务办理系统办理过程和结果，实现与人口、法人、电子证照等基础信息资源库的共享利用。

统一大数据处理平台，实现数据的清洗、加工、处理，进行数据治理，实现政务信息资源及数据的全生命周期管理，并支撑国家基础信息资源库的建设、管理和运营维护等作用。

大数据决策分析系统，针对基础类信息资源，包括公民的基本身份信息各维度信息等用户画像分析，以及结合社会、经济、环境等各领域数据深度融合，帮助政府部门更好的监管和决策；针对政务业务过程中产生的业务类信息资源数据，大数据实施分析业务开展情况报告及时更新业务质量，反馈绩效，更好地改进提供优质服务。

每一个环节，每一个平台作为整体流程中的一环，都离不开共享交换平台的支撑，在申请环节，需要通过共享交换平台梳理相关服务及信息条目生成资源目录政务公开到在线服务门户；在受理和审核环节，相关的政务服务申请的材料需要通过共享交换平台跨区域传递、跨部门传递给相关方，同时审核的结果需要通过共享交换平台获取反馈；办结及反馈环节，跨层级、跨部门、跨区域的数据可以回写到基础库，扩展更多维度信息以及支撑监管和决策。由此可见，共享交换平台在政务服务中承上启下，起到最重要的一环。

4 结语

本文首先分析了近几年高速的互联网+政务服务建设过程中仍存在问题；其次，找寻问题对应的政府信息化规划的顶层设计和相关政策发文，精准找到政务服务建设破题之所在，即共享交换体系如何更好支撑政务服务；再次，剖析共享交换体系的认知和概念，以及在政务服务中的重要价值和意义；最后，结合实际的项目经验，总结政务服务顶层规划模型，分析共享交换体系如何在实际业务中支撑政务业务的开展。

在数字政府大背景下，共享交换体系在政务服务中具有重要应用价值和意义。只有通过共享交换平台对政务信息资源数据无差别、高效地利用，才能够最大化实现数据在政务服务流程中的高效流转，提升数据价值，增加政府决策治理能力。

希望结合实际建设经验和政府信息化政策梳理的共享交换的价值意义以及典型应用模型，能够在类似的国家级顶层规划方案起到抛砖引玉的作用。

参 考

[1] 促进大数据发展行动纲要 [EB/OL]. [2015.09.05].

http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/05/content_2925284.htm

[2]“十三五”国家信息化规划的通知 [EB/OL]. [2016.12.15].

http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/27/content_5153411.htm

[3]“互联网+政务服务”技术体系建设指南 [EB/OL]. [2017.01.12].

http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/12/content_5159174.htm

注：本论文已在国家级杂志《中国新通信》上发表，并被封面推荐。《中国新通信》是由工业和信息化部主管，中国电子学会主办，集权威性、实用性、技术性、普适性于一体的优秀期刊。