原标题：【理论探索】高 帆：以城乡融合发展为经济增长赋能

作者简介

高 帆，复旦大学经济学院教授、研究生院副院长。

摘 要:新型冠状病毒肺炎疫情对我国各地区、各领域产生了广泛影响，使我国经济面临“新形势”。从短期看，这次疫情对我国经济增长具有“拖累”效应；从长期看，则具有“转型”意义。作为城乡二元结构特征比较明显的发展中大国，促进城乡融合发展是我国在新形势下保持经济活力、稳定经济增长的基石，对新形势下的经济增长具有多重意义。对此，可以从微观主体、产业结构、土地制度、基础设施、社会保障等方面进行完善，为推动新形势下的经济增长、进而实现经济高质量发展奠定坚实基础。

关键词:新形势 经济增长 城乡二元结构 城乡融合发展

中国经济增长面临的“新形势”

20世纪70年代末以来，中国经济呈现出持续快速增长态势，其增长速度在世界发展史上堪称“奇迹”。这种增长“奇迹”源于中国市场化改革的持续推进和对外开放程度的不断提高。在改革和开放两大制度变迁的共同推动下，企业等微观主体提高了要素供给水平，增强了商品和要素的流动性，由此推动了资源优化配置和生产力发展。作为世界上人口最多的发展中国家，中国在改革开放后的40多年间保持了经济总量持续快速增长，这是一个具有全球意义的“特征事实”，它对我国国内经济发展的战略定位，以及国际经济格局、特别是主要发达国家对华经济关系，产生了多方面的影响。

在国内，伴随着经济总量基数不断攀高，我国的经济增长速度会呈现自然下降态势。与此同时，在持续高速增长背景下，我国经济领域的结构性问题逐渐凸显，这导致经济发展战略定位和发展目标的变化。现阶段我国强调通过供给侧结构性改革来解决发展不平衡、不协调、不可持续问题，推动经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段。在国际，伴随着美国国内经济问题加剧以及中美经贸格局变化，美国加快了对华战略定位及与华经贸关系的调整节奏。近年来，美国贸易保护主义倾向抬头，美国发起并由此引致的中美贸易摩擦就是一个明显例证。

国内经济增长的基数效应、经济结构的调整进程以及外部格局的逆转趋势，三者相互叠加，导致近年来中国经济增长速度呈现出较为显著的下行态势。考虑到增长速度受到多重因素的影响，而且会对其他经济社会领域产生作用，因此，我们既应明确当前我国经济增速下行的合意部分，即因国内结构优化和新旧动能转换而导致的增速下降；也要理解当前我国经济增速下行的挑战部分，即因外部格局逆转而导致的增速下降。迄今为止，无论从主要国际组织的界定还是从中国经济自身的发展来看，中国仍然是一个发展中国家。在较长时期内保持较高速度的经济增长，对中国的社会主义现代化事业仍具有基础性作用。在这个意义上，现阶段我国需要审慎平衡经济总量增长和结构优化之间的关系，确保同时实现经济规模的合理增长和经济发展质量的稳步提高，规避因多重因素相互叠加而出现经济增速迅猛下滑的情况。

新型冠状病毒肺炎疫情自发生以来伴随着人口流动和人际接触迅速由湖北武汉扩散至其他地区，并演变为一场对中国几乎所有地区、各领域均产生广泛影响的重大突发公共卫生事件。当前，新型冠状病毒肺炎疫情的发展态势还不明朗，其持续时间和影响范围还不能准确判断。在党中央坚强领导和整体部署下，我国现阶段正处在整合调动全国医疗和物质资源、坚决打赢这场疫情防控阻击战的关键时期。就经济领域而言，新型冠状病毒肺炎疫情无疑会对我国的经济发展产生影响，尽管这种影响程度与疫情后续发展态势以及疫情防控举措的实施状况紧密相关，但疫情作为一个突发的“冲击”因素，其会对我国经济增长产生影响是确凿无疑的。从疫情防控期间看，疫情对我国经济增长的活力激发和速度提升总体上起到了抑制作用，其对增长的“拖累”显而易见。短期内，经济结构调整、中美贸易摩擦、疫情发展扩散三者存在着叠加效应，很可能导致经济活力迸发受到进一步约束、经济增速在现有水平上呈现继续下降态势。当前我国经济增长面临着新形势、新格局、新挑战，因此，新形势下如何激发经济活力、稳定经济增速是我国亟待解决的重大经济发展问题。

疫情对中国经济增长的短期和长期影响

在疫情发展及疫情防控期间，疫情对我国经济增长的影响可以从需求和供给这两个维度进行分析。从需求角度看，疫情会对消费、投资、净出口“三驾马车”均产生重要影响，这种影响总体而言是负面的。

在疫情发生和扩散时期，城乡居民的消费普遍收缩至维持生存状态，对发展型、享受型生活资料的消费出现大幅度下降，部分消费甚至出现“暂时停顿”状态。与人群集聚紧密相关的若干产业，例如餐饮业、旅游业、交通运输业等的消费需求下降极为迅猛。在疫情的外部冲击下，与消费需求下降相伴随的情况是，企业因市场需求变化而缩减其投资规模，部分企业因收入流量的断崖式下降而出现再生产难以为继的情况，劳动密集型产业也因城乡间的劳动力流动受阻，而被迫压缩业务甚至停产歇业。除了能替代线下业务的网络信息产业之外，绝大部分产业因疫情冲击而使经营活动暂缓、投资意愿收缩，在成本抬升和市场收缩的双重压力下，企业、特别是民营中小企业的经营面临严峻挑战。伴随着企业经营周期的拉长、投资规模的收缩以及线上经济对实体经济的替代效应，我国整体经济的就业创造能力受到制约，城镇调查失业率可能呈现攀高态势。疫情发展还影响到中国与域外的商品和要素流动，伴随着世卫组织将此次疫情列为国际关注的突发公共卫生事件，部分国家和地区可能会抬高中国劳务以及产品输入的壁垒。从供给角度看，经济增长取决于要素供给和要素组合效率这两类因素。在疫情防控阶段，短期内企业的投资意愿以及基于收入流而形成的投资能力总体呈下降趋势，此外，地区、城乡之间的隔离导致我国农村劳动力的非农化流动受到明显抑制，这不仅对劳动力要素的供给产生了负面影响，而且对要素再配置以及资源配置效率的提高产生了制约作用。总而言之，短期内疫情对我国经济增长的影响是广泛且明显的，因此，必须紧密关注疫情和其他经济社会因素的相互“叠加”，着力回应疫情对经济增长活力和速度产生的“拖累”效应。

从长期来看，我国是中国共产党领导的社会主义国家，是一个拥有14亿人口、经济总量位居世界第二的大国，疫情不会对我国经济发展的内在逻辑和基本趋势产生根本冲击。这主要是因为：社会主义制度使我国在疫情发生后具有强大的资源动员能力，大国效应则使我国在疫情防控方面具有厚实的物质基础。作为重大突发公共卫生事件，我国已将疫情防控任务列为当前各项工作的重中之重，疫情将会随着防控举措的实施和不断完善而渐趋消散，特别是，新型药物的研发和应用将在疫情防控中发挥关键作用。伴随着疫情防控形势的好转，我国在短期内被压制的城乡居民消费会得到释放，商品和要素的流动性也会得到恢复，这将促使经济增长呈现出向此前正常状态的“复归”。

除了这种“复归”态势之外，还应看到疫情在长期视角下对中国经济产生的“转型”推动意义。这场疫情必定会影响微观主体的行为方式，并转变宏观层面的治理方式，进而引致、推动或倒逼中国经济社会的转型。经济领域内的“转型”将很可能是长期且深刻的。这主要体现为：疫情发展将加剧推动中国的信息化、网络化进程，此前高度依赖劳动力密集投入、线下开展业务的企业，很可能会将部分业务或环节加快转向线上操作。医疗卫生等与健康关联的产业也会得到快速发展，与新药研制相关的生物产业、与环保紧密相关的垃圾处理产业等会受到更多关注。与生产方式和产业结构变动相伴随，就业市场中劳动力的需求结构会发生明显转变，与快速增长产业相关联的、具有独特人力资本含量的劳动力将广受青睐，而不具有独特人力资本含量的普通劳动力，其就业选择以及薪酬范围会变得更为有限。在国家治理层面，此次疫情的发生和扩散也暴露出治理体系的若干短板，疫情防控无疑是对我国国家治理体系和治理能力的一次“大考”，它彰显了贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的重要性，推动我国着力解决现代化进程中的发展不平衡不充分问题，倒逼我国加快完善疾病防控体系、国家储备体系、区域协调机制以及央地间制度安排等体制机制。

新形势下保持经济增长活力需要进一步促进城乡融合发展

在疫情持续时间还不明确、影响范围仍在扩大的情况下，我国的当务之急是完善疫情防控举措，并尽量降低疫情对经济的冲击程度，在新形势下保持和激发经济活力，从而达到“控疫情”和“稳经济”的双重目标。在新形势下，规避疫情与其他因素的“叠加效应”、最大程度激发经济活力必须考虑我国的城乡二元经济结构特征。改革开放40多年以来，伴随着经济总量的持续高速增长，我国的工业化率和城市化率也得到了显著提高。然而，迄今为止中国仍存在较为显著的城乡二元经济结构特征，农村人口仍占我国户籍人口的绝大多数。改革开放以来，农村劳动力非农化流动提高了资源配置效率，并成为推动我国经济持续高速增长的重要驱动因素之一，但农村劳动力和人口的非农化流动基本是不改变身份下的职业流动，其流入城镇后在职业选择、工资获取、福利保障等方面与城镇户籍人口存在着制度差别，以致在城镇形成了本市户籍人口与外来务工人员之间的“新二元结构”。由于户籍制度、土地制度等因素的影响，城乡收入差距和城乡消费差距仍然较大，农民工在城乡、地区、行业之间进行频繁流动，其工作、生活具有城乡之间“钟摆式”转换的特征。除此之外，城乡居民在获取基本医疗、基本养老、基本教育等社会保障资源方面也存在差异，特别是，相对于城镇居民，农村居民在获取基本医疗和公共卫生资源方面处于劣势地位，这意味着我国在二元经济结构之外还存在二元社会结构。 立足于城乡二元结构的基本国情，新形势下更好推动城乡融合发展对我国回应疫情冲击、稳定经济增长具有异乎寻常的意义。这主要体现为：

第一，此次疫情发生在春节前夕，即农村外出人口大规模返乡的背景下。在当前城乡间、地区间甚至家庭间严格隔离的情形下，防控农村疫情和防控城镇疫情具有同等重要的作用。特别是，农村人口占我国户籍人口的大多数，且在现阶段主要居住或停留在农村地区，其对疫情防控的认识程度和农村防控疫情的举措落实程度，将在很大程度上决定着后续疫情的发展态势。考虑到城乡医疗和公共资源配置的不均衡，更应紧密关注农村疫情的后续发展态势及由此可能产生的影响。

第二，在疫情防控阶段，城乡居民消费水平均出现了显著收缩，其消费主要是围绕食品等基本需要而展开。当前，食品供给水平、供求对接效率以及价格水平对整个社会秩序的稳定具有基础作用。从供给角度看，种植业和养殖业与食品供给紧密相关，这两个产业主要分布于农村地区。换言之，在疫情防控阶段，农村产业发展以及食品供给能力，对我国抵御多重因素的叠加冲击、推动经济高质量 发展具有“压舱石”作用。

第三，无论是从短期还是从长期来看，此次新型冠状病毒肺炎疫情均会导致我国就业格局发生转变。企业短期内的经营周转受阻以及长期的转型升级困难，均意味着就业创造能力的相对减弱。特别是，人力资本含量相对较低的农村劳动力，很可能成为此次疫情冲击背景下企业缩减就业岗位的“结果承担者”。与之相关联的是，农村地区有必要为返乡农民提供必要的就业岗位，从而在农村劳动力的城乡转换中发挥就业“蓄水池”功能。

第四，改革开放以来，我国在经济高速增长的背景下形成了独特的城市化道路，即农村劳动力通过保持农民身份特征，进行城乡间“钟摆式”流动，家庭内部分工实现非农化，并通过依靠种地获得家庭经营性收入、打工获得工资性收入的方式达到家庭收入最大化。这种方式导致工业化率和城镇化率、户籍人口城市化率和常住人口城市化率之间的明显落差。相对于计划经济时期，改革开放以来我国的农村劳动力流动与城镇化发展提高了要素配置效率，但同时也伴随着农村要素单向度外流、农村空心化以及城乡发展失衡等问题。城乡间大规模、持续性的农村劳动力流动，在疫情爆发的紧急时期，客观上也加剧了扩散风险。从空间角度看，如果各类要素在城乡可以获得大致相同的生产率以及回报率，则城乡经济差距会得到显著缩减，生产要素、特别是劳动力会在城乡间形成“分离均衡”，城乡经济相对均衡发展对于减弱疫情和其他因素的叠加效应具有举足轻重的作用。

最后，改革开放以来，中国在推动城乡二元经济结构转化的基础上，也逐渐加快城乡二元社会结构的转化。特别是，进入21世纪以来，以“新农合”“新农保”的实施为集中表现，城乡基本公共服务均等化进程加速推进。然而，也应该看到城乡居民在获取社会保障资源方面仍存在制度落差，由于这种差距的存在，“农民”仍具有“身份”和“职业”双重属性。在新冠肺炎疫情的冲击下，城乡融合发展还体现为基本公共服务均等化进程的加快。农村居民只有获得政府提供的、更为充分的普惠性社会保障服务，才能因人力资本含量提高而增强就业谈判能力，才能对不同的突发事件形成稳健的回应机制，才能因激发资本下乡而创新农村经营方式与产业形态，这些无疑对我国贯彻新发展理念、实现经济高质量发展具有促进作用。

新形势下推动城乡融合发展的主要举措

新中国成立以来，作为世界上人口最多的发展中国家，我国在不同时期服务于特定发展战略实施了不同的城乡经济社会政策，城市与乡村在整体上经历了从相互割裂到渐趋融合的转变。改革开放之后，城乡二元结构转化始终是我国现代化进程的重要议题，特别是在中国特色社会主义进入新时代、中国社会主要矛盾转变的背景下，城乡一体化被视为我国全面建成小康社会和实现现代化强国战略目标的基础条件。当前，疫情发展与其他因素相互交织叠加，导致我国经济格局面临着新挑战、新形势，城乡融合发展对回应这种形势具有多重意义，其重要性、必要性和急迫性更为充分地凸显出来。考虑到城乡融合发展在本质上需要特定的微观主体（特别是农村微观经济主体），在一系列经济社会制度条件下通过转化农村产业形态、促使城乡要素生产率或回报率趋向一致而实现，则当前我国加快城乡融合发展可从如下几方面切入：

一是拓展农村微观经济主体。改革开放以来，伴随着经济体制转型，我国农村居民的经济自主权也在渐趋扩大，要素组合方式走向多元。同时，农村居民也从传统农民这一单一类型分化为离土农民、离乡农民、新型农民等诸多类型。现阶段，我国必须立足于禀赋条件、市场能力等方面的差异性，进一步拓展农村微观经济主体的类型。特别是，从提高农村要素生产力的角度出发，应重视“新农人”在农业农村经济发展中的积极作用，推动农村专业大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体的发展壮大。采用财政、金融等经济制度设计，激励新型经营主体与小农户依靠契约形成产业链、供应链关联，推动不同类型农村经济主体之间形成利益分享机制，通过“以点带面、分工协作”方式推进农村不同类型主体的整体发展。

二是推动农村产业结构调整。长期以来，种植业和养殖业等传统产业在我国农村经济中占据重要地位。在任何时候，粮食和农产品供给都“不能出现闪失”。然而，在城乡居民收入水平提高、消费结构转变的情形下，农村产业结构的多样化、高级化不可避免，农村产业融合也在农民收入增长等方面发挥着正向提升作用。在农产品供给规模稳步增长的条件下，我国应更加强调绿色、有机、健康、营养农产品的供给，将食品规模增长与食品品质提升有机结合，不仅要侧重于数量上的“粮食安全”，还应品质兼顾保证“食品安全”；应将农产品供给概念从终端的产出品，拓展至“从田间到餐桌”的完整产业链，重视农业生产过程中生态、文化、休闲等服务功能的挖掘和开发，将乡村旅游、养生等作为农村三次产业融合的重要载体；应推动农村工业和服务业的发展，借助信息化进程推动农村三次产业融合，注重科学技术创新在提高农村产业全要素生产率中的作用。

三是深化农村土地制度改革。农村土地制度不仅对农业农村经济绩效具有直接影响，对城市化进程以及城乡经济收益分配格局也具有重要作用。现阶段我国应以“三权分置”为基本方向推动农村耕地、宅基地的产权制度改革，即在保持耕地（宅基地）集体所有权、耕地（宅基地）农户承包权或资格权的基础上，着力放活耕地经营权和宅基地使用权，从而实现农村土地在更广范围的社会化配置。当前我国应明确界定耕地承包权以及宅基地资格权的权限，规范农村土地流转的流程，降低土地流转的交易成本，在加快农村土地流转的基础上，为农村产业结构升级和经营主体创新提供有力条件。此外，我国还应进一步完善农村集体土地转向城镇国有土地的制度安排，加快推进农村集体经营性建设用地直接入市，缩减地方政府主导的农村土地征用范围，加快形成城乡统一的土地市场机制，按照“生活水平不降低、长远生计有保障”给予农民土地补偿，使农民能够更为充分地分享土地再配置的经济社会收益。

四是补齐农村基础设施短板。改革开放以来，特别是进入21世纪之后，伴随着“工业反哺农业、城镇支持农村”政策的提出以及社会主义新农村建设的推进，我国农村基础设施建设进入到快速发展阶段。然而相对于城镇地区、相对于建成社会主义现代化强国的战略目标，农村基础设施领域还存在多个“短板”，这对城乡二元结构转化和治理体系完备形成“阻滞”。我国应立足于乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，将农业农村作为我国基础设施建设的重点领域，在财政资源投放中充分关注农村基础设施建设的现实需要。当务之急是在充分考虑农村人口空间集聚的背景下，重视对中心乡镇、中心村的基础设施资源投放，推动过度分散或显著空心化的村落逐步向中心村镇集中。依据农村人口空间集聚特征，将道路、厕所改造、信息网络建设、垃圾分类设施等作为农村基础设施建设的重点，以此降低农村商品要素的交易成本，激发农村和城乡经济增长潜力，并促使基础设施改善成为提高农民生活质量的重要组成部分。

五是加大农村社会保障供给。改革开放之后，我国政府对农村生活型公共产品供给水平不断提高，但城乡社会保障供给的制度差异依然存在，城乡二元社会结构需要加速转化。在新形势下，我国亟待切实落实新发展理念，加大对农村社会保障、特别是基本公共产品的供给力度，使农民能够获得更多具有普惠性质的社会保障资源。特别是，2020年我国要全面完成脱贫攻坚任务，后续应避免农村贫困人口返贫，并着力建立健全解决农村相对贫困的长效机制。应深化农村教育体制改革，在基础教育稳步发展的同时，以更大力度推动农村职业教育发展。在推动农村“新农合”“新农保”持续发展进程中，综合考虑经济增长、财政能力、物价变动等因素，逐步提高政府支付水平，持续改善农民生活和健康水平，增强农民个体和家庭对经济社会风险的应对能力。考虑到地方政府在农民社会保障供给中承担着重要作用，我国还应加快完善对地方政府的绩效考核机制，将辖区内民生水平的提高程度作为地方政府考核的重要指标，赋予地方政府与其财政支出相匹配、相对应的财政收入来源，以此为城乡融合发展和我国经济的高质量发展奠定制度基石。

参考文献

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（来源：《国家治理》周刊）

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