原标题：央行、证监会：金融债、债务融资工具不适用《证券法》

原创声明 | 本文作者为金融监管研究院资深研究员 许继璋 杨瑾 。欢迎个人分享转发，谢绝媒体、公众号和其他网站转载。

3月11日，中国人民银行、中国证监会有关负责人就债券市场支持实体经济发展有关问题答记者问，对新《证券法》发布后，银行间债券市场相关制度是否有变化等问题作了明确的答复：

证券法发布后，请问银行间债券市场相关制度安排有何变化？

答：《证券法》于2020年3月1日起开始施行。为做好修订后的《证券法》贯彻落实工作，国务院办公厅印发了《关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》。根据《通知》精神，银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等品种的发行、交易、登记、托管、结算等，由人民银行及其指定机构依照《中国人民银行法》等制定的现行有关规定管理。……

即银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等债券发行适用的上位法仍然《中国人民银行法》。 换言之，银行间债券市场央行主管的债券品种不适用新《证券法》。

1、问题的由来：证券法中的“公司债券”包括哪些品种？

2020年3月1日新《证券法》正式生效。根据新《证券法》，公开发行证券统一实施注册制，“证券”的范围则包括“股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券”。

第二条在中华人民共和国境内，股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法；本法未规定的，适用《中华人民共和国公司法 》和其他法律、行政法规的规定。

第九条公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门注册。未经依法注册，任何单位和个人不得公开发行证券。证券发行注册制的具体范围、实施步骤，由国务院规定。

据此，公司债券 公开发行 须统一实施注册制。

但“公司债券”是否包含中国债券市场所有的债券品种呢？众所周知，目前我国债券市场的格局是“三分天下”，公司债由证监会下属的交易所负责审核，企业债由发改委管理，银行间市场债券则由人民银行管理。

这一问题新《证券法》没有做明确的规定。

2、国务院发文：仅包括发改委和证监会

国务院在 《关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》（国办发〔2020〕5号）明确要"落实好公司债券公开发行注册制要求"，但范围只涵盖了发改委的企业债和证监会的公司债，并未包括其他债券品种。

（二）落实好公司债券公开发行注册制要求。依据修订后的证券法规定，公开发行公司债券应当依法经证监会或者国家发展改革委注册。依法由证监会负责作出注册决定的公开发行公司债券申请，由证监会指定的证券交易所负责受理、审核。依法由国家发展改革委负责作出注册决定的公开发行公司债券申请，由国家发展改革委指定的机构负责受理、审核。

3月1日，即新《证券法》实施当日，发改委和交易所发文明确企业债和公募公司债根据《证券法》的规定施行注册制。

发改委《关于企业债券发行实施注册制有关事项的通知》（发改财金[2020]298号）：明确企业债发行由核准制改为注册制，并授权中债登和交易商协会等两家机构负责审核工作；

沪深交易所《关于公开发行公司债券实施注册制相关业务安排的通知》：明确自公开发行公司债券（不含可转换公司债券）由交易所负责发行上市受理、审核，并由中国证监会进行发行注册。

3、都是注册制，但是上位法不同

此次央行和证监会的答记者问明确，银行间债券市场的金融债、非金融企业债务融资工具的上位法仍然是《中国人民银行法》。

【银行间债券市场“注册制”的由来】

为推动直接融资市场发展，2005年人民银行独辟蹊径，开发新品种——短期融资券，并打破了债券发行审批制，引入备案制，实行余额管理。然而，这一行为引来了债券市场管理的“纷争”。2007年下半年，不同的部位对央行发行短期融资券“有意见”。国务院法制办对人民银行发出质询函，主要内容是发行短期融资券的机构是否需要由人民银行审批，如果需要审批就是新市场行政许可，这需要在国务院备案。如果不备案，就违反了行政许可法。

这一棘手问题，一度困扰人民银行。怎样才能既推动债券市场的发展，又不违反行政许可法呢？央行经过慎重考虑，最终决定将金融市场司的部分职能分出，成立交易商协会，实行注册制，自律管理。央行随后也修订了央票的管理办法，将其注册机构由人民银行变更为了交易商协会。 非金融企业债务融资工具也采取了“注册制”的发行方式。可以看出，一定程度上，正是因为中国债券市场的多头管理体制促成了交易商协会的诞生。 而银行间债券市场的金融债则始终是核准制，核准权始终在人民银行手中，从本次央行和证监会的答记者问来看，目前尚没有向“注册制”改变的政策意向。

交易商协会的非金融企业债务融资工具一开始就是实施“注册制”，但是此“注册制”和新证券法规定的“注册制”并不是一回事。实际上，此前债务融资工具也是“游离”在证券法之外的。

【上位法不同的“注册制”】

虽然非金融企业债务融资工具的注册制和目前企业债、公司债的注册制上位法依据不同，不过既然都叫注册制，那应当都是以信息披露为核心要求。从这个意义而言，公司债和企业债的注册制，交易商协会原来的优势将相对降低，但降低到何种程度还要看公司债和企业债的注册制能落实到何种程度。

在债券余额规模上， 债务融资工具余额比企业债和公司债的总和都要高。截至2019年末，在信用类债券中，交易商协会的债务融资工具存续11万亿元，占比55%；证监会公司债券存续6.9万亿元，占比33%；发改委企业债存续2.4万亿元，占比12%。

原文：

中国人民银行、中国证监会有关负责同志就债券市场支持实体经济发展有关问题答记者问

2020-03-11 17:00:00

1、当前背景下，债券市场如何更好地支持实体经济发展？

答：2020年1月，我国债券市场托管余额达到100.4万亿元，市场规模位居世界第二。产品涵盖了国债、地方债、金融债、公司信用债、同业存单、熊猫债等多类品种。2019年企业部门债券净融资占社会融资总规模的比重将近13%，成为除贷款之外实体企业获得资金的第二大渠道。2020年3月10日，10年期国债收益率为2.61%，较上年末下行52个基点，带动实体企业融资成本继续下行。

下一步，人民银行和证监会将采取有效措施，加快改革创新，提升债券市场融资功能，提高债券市场服务实体经济的质效。一是以服务实体经济为出发点和落脚点，优化债券发行管理制度，积极推动债券产品创新，引导资金流向重点领域、重点行业和薄弱环节，支持经济结构转型升级。二是加大对民营企业债券融资支持力度，为民营企业发债融资提供更好的政策环境和便利条件。三是继续支持商业银行等金融机构发行资本债券，提高银行业资本充足性，增强信贷投放能力，提升金融机构服务实体经济的能力。四是加强违约风险监测预警，健全债券违约处置机制，丰富市场化的违约处置方式。

2、债券市场支持疫情防控方面都采取了哪些措施？

答：新冠肺炎疫情发生以来，按照党中央、国务院决策部署，人民银行、证监会积极采取多项措施，通过债券市场全力支持疫情防控和经济社会发展。具体包括：一是建立债券发行“绿色通道”，延长债券发行额度有效期、合理调整信息披露时限等针对性措施。二是及时调整相关政策并充分利用线上办理业务，确保债券市场发行登记、承销分销、付息兑付、交易结算等各项业务顺利进行。三是加大受疫情影响地区机构发行登记、交易、托管等费用减免力度。截至2020年3月10日，在市场各方共同努力下，已累计发行支持疫情防控债券236只、2095亿元，用于防护及医疗物资采购生产及运输、防疫基础设施及医院施工建设、民生保障、物价稳定等疫情防控领域。

3、证券法发布后，请问银行间债券市场相关制度安排有何变化？

答：《证券法》于2020年3月1日起开始施行。为做好修订后的《证券法》贯彻落实工作，国务院办公厅印发了《关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》。 根据《通知》精神，银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等品种的发行、交易、登记、托管、结算等，由人民银行及其指定机构依照《中国人民银行法》等制定的现行有关规定管理。商业银行等承销机构、信用评级等中介服务机构仍按照现行有关规定在银行间债券市场正常开展业务。下一步，人民银行等部门将继续在公司信用类债券部际协调机制框架下，分工协作，共同推动公司信用类债券持续健康发展。

4、近期，人民银行、证监会围绕债券市场违约与风险处置机制建设有哪些工作进展？

答：在公司信用类债券部际协调机制下，人民银行会同相关部门起草的关于公司信用类债券违约处置有关事宜的通知，已向社会公开征求意见。中国银行间市场交易商协会发布了《银行间债券市场非金融企业债务融资工具违约及风险处置指南》等三项基础性制度，进一步明确银行间市场债券违约的处置路径和市场化处置手段。近期，又针对发债企业进一步推出债券置换试点，为发行人主动管理债务提供机制便利。上海证券交易所、深圳证券交易所也先后发布债券回售业务的通知及发行人债券购回业务的监管问答，明确了债券回售撤销、回售转售、发行人债券购回相关业务的开展流程，推动企业化解回售行权的偿付风险，规范、优化发行人的债务管理。

5、近期债券市场对外开放取得哪些进展？

答：2019年以来，人民银行、证监会持续优化完善债券市场对外开放制度：一是进一步扩大熊猫债发行规模，推出丝路主题债券和一带一路债券。二是允许更多外资机构进入银行间债券市场开展债券承销和评级业务。三是简化境外机构入市流程、延长结算周期，为境外投资者提供更加便利的环境。四是整合QFII/RQFII与直接入市渠道，同时允许境外投资者选择多家境内金融机构柜台交易、通过主经纪商或者直接进入银行间外汇市场进行外汇风险对冲。截至2020年2月末，境外发行人累计发行熊猫债3816亿元人民币；有814家境外法人机构投资者进入银行间债券市场，持债规模2.3万亿元人民币。彭博和摩根大通等国际债券指数供应商先后将中国债券纳入其主要指数。证监会积极扩展境外机构投资者进入交易所债券市场的渠道，研究制定交易所市场熊猫债管理办法。下一步，人民银行将会同有关部门继续优化相关制度安排，为国际投资者提供更加友好、便利的投资环境。

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