原标题：云南试水旅游市场综合监管成效凸显

今年暑期，云南旅游“高温”不减。

据昆明铁路局统计，自7月1日暑运开始以来，该局旅客发送量屡创新高，截至8月19日，共发送旅客638.2多万人，同比增加11.2万人。其中，昆明至大理、丽江方向铁路客流出现井喷，旅客发送量达189.1万人，同比增长20%。

来自云南省旅游发展委员会的消息，今年上半年，云南省接待海外旅游者281.65万人次，同比增长2.81%。接待国内旅游者17830.27万人次，同比增长14.81%，实现旅游总收入1865.69亿元，同比增长17.97%。

然而，随着旅游业的快速发展，云南省的旅游纠纷数量也随之增多。

“及时化解纠纷，维护游客合法权益的任务日益繁重。”云南省巡视员袁光翰说。

维护游客和旅游经营者合法权益成为首要任务

7月26日，江苏游客丁小嘉在新浪微博发布了一篇云南旅游投诉的长微博。

据丁小嘉称，7月13日至7月18日，她随“1298团”到云南旅游，行程为昆明-大理-丽江-香格里拉。途中遇到了合同与行程不符、导游董春阳强迫游客购物等问题。

“有一天，董春阳特意给大家放了40多分钟关于翡翠的好处、升值前景的视频。到了翡翠店，游客们都挺给力的，总共消费了6万余元。但不幸的是还是被吐槽业绩不达标，没到10万元。其间，还有一位80岁的长者没有带够现金，董春阳复印了该长者的身份证，并要求长者到家后打卡补齐尾款。”

“1298团”是由来自江苏、广西、湖南、大连等地的游客组成的散拼团。他们中有的游客是与当地旅行社签订组团合同后，交由昆明地接社；有的游客是通过携程网、去哪儿、阿里旅行等网络平台报名，到达昆明后分别与昆明4家旅行社签订旅游合同，在云南期间，除丽江段行程由丽江新世佳游旅行社负责，其余行程均由云南腾宇国际旅行社有限公司具体操作。

丁小嘉的投诉引起了云南旅游部门的高度重视，7月28日，云南省旅发委发布了昆明市联合调查组的调查情况。调查称：经核实，腾宇旅行社派出的导游董春阳因在带团服务中，涉嫌使用诱导性语言，存在变相强迫购物问题，昆明市旅游监察支队依据相关规定，拟对董春阳处2万元罚款的行政处罚。

同时，经调查，腾宇旅行社与各组团社签订的委托接待合同，行程安排与合同约定一致，不存在擅自更改行程问题。关于住房不达标和购物退货问题，昆明市旅游监察支队将组织双方进行协调，协助游客办理退货事宜。

此外，投诉中提供的盖有“云南省旅游发展委员会”和“昆明通怡国际旅行社有限公司”两枚公章的“员工过失处理单”，经调查，两家单位从未出具“员工过失处理单”，公章系伪造。目前，省旅发委已向警方报案。

丁小嘉的投诉并非个案。

据公开资料显示，昆明数字旅游平台上半年就受理了旅游投诉419件。昆明市旅游监察支队统计的数字也显示，今年1月~6月，游客对旅游购物的投诉居高不下，昆明受理的购物退货681件，占投诉总量的78%。其中对旅行社和导游的投诉原因，大多也是由购物引发的旅行社和导游降低服务质量、语言挖苦讽刺、擅自改变行程、延长购物时间、欺骗胁迫购物、质价不符、价格虚高、以次充好、退货难等问题。

值得关注的是，在大量的投诉中，因人为设置退货门槛，推诿扯皮、故意刁难等，出现了不少重复投诉。

“加强旅游市场监督，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者合法权益成为当前的首要任务。”袁光翰说，

旅游纠纷案件数量逐年上升

中国青年报·中青在线记者在采访中发现，尽管目前旅游纠纷越来越多，但是与向旅游主管部门的投诉数量相比，云南的旅游纠纷案件数量相对较少。据不完全统计，2013年至2015年，云南各级法院审理的旅游纠纷案件为455件。

对此，云南省高级人民法院副院长向凯分析指出，由于旅游纠纷法律关系相对简单，纠纷发生后，一般均由旅游质监等部门先行调处。此外，旅游者受行程限制，纠纷发生后，无法在当地停留，因此大多选择回家后在合同签订地提起诉讼。

但不容忽视的是，近年来，云南省的旅游纠纷案件数量呈现逐年上升的态势，一些基层法院受理的旅游纠纷案件数量增长明显。据昆明市盘龙区人民法院统计，2013年至2015年3年间，该院审理的旅游类纠纷案件数量以100%的速度增长。

“纠纷发生原因大多是旅行社不全面履行旅游合同约定的义务，或擅自变更合同约定的内容，故意降低服务标准、遗漏旅游景点，擅自拼团转团，强制购物等。”昆明市盘龙区人民法院的一位法官说。

此外，一些旅游景区管理中的薄弱环节引发的人身损害赔偿纠纷案件也时有发生。

2012年7月18日，游客刘学兵等8人到云南澄江县禄充风景区游玩，在骑马爬坡时，刘学兵从马上摔落，造成第3腰椎左侧横突骨折。刘学兵向法院提起诉讼，要求骑马项目经营者封志东、禄充居委会连带赔偿其医疗费、误工费等各项费用34148.33元。法院审理认为，封志东安全防范意识差，致使刘学兵受伤。刘学兵本人也没有尽到安全注意义务，也应承担次要的民事责任。禄充居委会虽然禁止景区内骑马项目，但却对擅自提供骑马娱乐项目者未及时制止，有一定过错。

最终法院判决，由封志东赔偿刘学兵医疗费、误工费等8550.58元；封志东财产不足清偿部分，由禄充社区居委会承担补充赔偿责任。

“旅游案件一般具有突发性、时效性等特点，纠纷双方抵触情绪大、容易激发矛盾，有些纠纷涉及人数较多，且人员来自全国各地，事件传播迅速，影响范围较广，纠纷处理情况会影响到云南的旅游形象、旅游环境，处理不当甚至会对旅游市场秩序及今后的旅游发展产生不利影响。”向凯说。

旅游业的问题暴露出依法治旅的缺失

“旅游业是云南重要支柱产业，但粗放、无序发展甚至违法现象的发生，暴露出依法治旅方面的缺失。”云南省高级人民法院副院长田成有说。

他指出，旅游业存在的问题，除了旅游市场的无序竞争，交易欺诈、强买强卖、出售假冒伪劣产品、提供缩水服务、旅游者人格尊严、人身安全、人身自由受到侵害等，还有盲目逐利过度开发导致部分旅游区生态环境恶化，旅游资源遭到破坏。云南旅游在历史进程中自然形成了很多知名品牌，但知识产权保护意识差，侵权现象屡有发生；有的旅游者不文明和过激的行为，破坏了旅游资源，损害了旅游经营者权益，但因游客流动性过大，取证困难，依法惩处难度大。

“这些现象，暴露出目前司法机关和执法部门主动服务意识不强，重事后处理，轻事前预防。”田成有说，由于矛盾纠纷处理机制僵化，“调”与“诉”衔接不畅，诉讼周期和成本过高，导致旅游者维权积极性不高。此外，旅游管理部门与人民法院还没有形成制度化的沟通协作机制；人民法院尚未建立审理旅游纠纷的专门机构和专门程序，尚未建立起一支既懂旅游又懂法律的法官队伍。

云南丽江市玉龙县人民法院在调研中也发现，由于人民法院民事案件简易程序的审理期限为3个月，普通程序的审理期限为6个月。当旅游纠纷发生后，游客逗留时间短与人民法院审理案件的期限发生了矛盾，致使旅游纠纷很少通过法律诉讼来处理。

然而，由于旅游行政主管部门没有强制的执行权，面对纠纷，只能通过协调平台进行调解。旅游、物价、工商、卫生等部门相对独立，仅靠一个部门是无法解决问题的。

此外，虽然各相关部门会对景区旅游市场进行集中整治，但由于执法没有常态化，仅靠对突出问题的集中整治，无法从根本上解决问题，整治之后，因利益诱导，各类问题往往会死灰复燃。

“这些现象和问题的存在与云南旅游大省的地位是极不相称的，从长远来看，将会制约云南旅游业由 大 做 强 。”田成有说。

旅游警察+旅游巡回法庭，为旅游业保驾护航

8月12日上午10时20分左右，导游小杨拨通了腾冲市公安局旅游警察大队的电话，向警方报警。他因阻止北京游客卢某用手机拍摄购物过程，与卢某发生口角，卢某打了小杨左脸一巴掌，还将前来劝架的商铺员工何某右手掌咬了一口。小杨请求出警帮助处理。

经旅警现场调查了解以及对游客卢某的传唤，卢某承认了自己的违法行为。腾冲市公安局依法对卢某作出行政拘留3日的处罚。

今年以来，依法治旅为云南旅游业带来了新气息。

2月，云南省第一支旅游警察队伍——丽江市公安局旅游警察支队正式挂牌成立，随后，全省多地有了旅游警察。云南由此成为全国首个设立旅游警察的省份。

据云南省公安厅治安管理总队统计，截至5月30日，云南各地旅游警察对景区内的旅馆、歌舞娱乐和桑拿按摩场所等开展治安整治和检查580余次，发现和整改治安隐患990余处，责令停业整顿70余家，化解游客纠纷810余起；共办理涉旅案件79起，查处48起治安案件，查破8起刑事案件。

其中，西双版纳傣族自治州公安局旅游警察支队与景洪市公安局联合行动，成功打掉“红酒音乐休闲酒吧”和“洛迈菲酒吧”两个“酒托”诈骗团伙，抓获犯罪嫌疑人17人；丽江市公安局旅游警察支队查处了云南省首例涉旅强迫交易案件；腾冲市公安局旅游警察大队查处了云南省首例“黑导游”案件，行政拘留了1名无证导游；瑞丽市公安局旅游警察大队在缅甸警方配合下，破获一起协助他人非法出境旅游案件，抓获3名嫌疑人，为受害人追回经济损失10余万元；大理白族自治州公安局旅游警察支队对“游客被出租车行诈骗”一事，督促当事双方履行合同约定退款义务，维护了194名游客的合法权益。

与此同时，云南各级人民法院也纷纷创新体制机制，发挥审判职能，提高纠纷处理效率，方便旅游者，为云南旅游业健康发展保驾护航。

今年以来，玉龙县、大理、曲靖、陆良县、玉溪市红塔区、丘北县、宁蒗县等法院分别在玉龙雪山的云杉坪和干海子、黎明三江并流和长江第一湾景区、大理古城、双廊镇、珠江源风景区、彩色沙林景区、大营街景区、普者黑景区、泸沽湖景区等，设立派出法庭、巡回审判点和旅游巡回法庭。

“五一”期间，玉龙县法院连续在玉龙雪山景区、拉市镇开展工作，参与调处旅游纠纷15件次。此外，还在黄金周时段定期、其他时段不定期定点办案。

目前，云南省高院已下发通知，要求全省各基层人民法院推进全省旅游巡回法庭的建设工作，力争年底前实现旅游重点景区的全覆盖，就地解决各类旅游纠纷，使旅游纠纷处理更加便捷。

为从根本上解决制约云南旅游业发展中的体制、机制问题，日前，云南省高院和云南省旅发委首次合作，共同出台了《关于进一步发挥审判职能作用服务保障全省全域旅游发展战略实施的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》内容包括规范旅游合同，加强旅游经营活动的监督与管理，加大事前预防和指导，加大旅游区生态环境、旅游资源和知识产权的司法保护力度，严惩违法过度开发行为、不文明旅游行为、侵犯知识产权行为等，保护好民族文化、物质文化遗产、非物质文化遗产、原产地证明商标，建立多元化纠纷解决机制，采用灵活审判机制，适用小额诉讼程序和简易程序及时妥善审理旅游纠纷案件，节约旅游者诉讼成本和时间，提高旅游纠纷处理效率。

《意见》同时还要求，人民法院与旅游管理部门要建立长效沟通交流机制，强化相互间的配合、制约和促进，人民法院保障行政机关依法行政的同时，行政机关要支持人民法院对旅游纠纷快速裁决与执行工作，形成工作合力。

“只有各部门共同发力、联合执法、全面对接，才能将旅游市场综合监管落到实处，才能有力促进云南旅游产业的转型升级、提质增效。”田成有说。

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